COMISIÓN DE EDUCACIÓN Y CULTURA CASTILLA - LA MANCHA

SEÑOR DIRECTOR GENERAL DE RECURSOS HUMANOS Y PLANIFICACIÓN EDUCATIVA (Don Antonio Serrano Sánchez): 

Buenos días, señorías. Comparecemos en esta Comisión para dar información sobre las actuaciones de la Consejería con respecto a la conservación de los centros escolares, competencia esta que en la estructura orgánica de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte, está atribuida a la Secretaría General, cuya titular, Inmaculada Fernández Camacho, me acompaña en este acto, y a quien cederé la palabra a continuación para que dé cumplida cuenta de cuanto se hace en la Consejería a este respecto, sin perjuicio, por supuesto, de quedar posteriormente a su intervención, a su disposición, para responder cuantas cuestiones susciten el objeto de esta comparecencia. Sin más, le cedo la palabra a la secretaria.

SEÑORA SECRETARIA GENERAL DE LA CONSEJERÍA DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTES (Doña Inmaculada Fernández Camacho): 

Muchas gracias. Presidente, señorías. Muchas gracias por permitirme informar en esta Comisión sobre la conservación de nuestros centros escolares, porque es esta una de las más importantes tareas, cuya responsabilidad atañe a la Secretaría General de la Consejería. Y es que estamos hablando de una red muy amplia de centros públicos de enseñanza en esta región, nada menos que un total de 1.261 centros o edificios, de los que 38 son de primer ciclo de educación infantil, 842 de segundo ciclo de educación infantil y primaria, o sea colegios, 219 de secundaria, diez centros de educación especial, 116 centros de adultos, ocho escuelas de arte, 17 escuelas de idiomas y once conservatorios. Y son funciones estas las de conservación, que realiza un extraordinario conjunto de profesionales, funcionarios, arquitectos, arquitectos técnicos y administrativos, que componen las cinco unidades técnicas provinciales y la unidad técnica de los servicios centrales. 

Profesionales todos ellos con una gran experiencia desde un punto de vista técnico, y especializados en la arquitectura docente, en las necesidades específicas que requiere la edificación escolar para cumplir adecuadamente el servicio educativo al que está destinada. Aprovecho desde aquí para agradecer a estos profesionales su esfuerzo, dedicación y sus desvelos constantes por el acontecer diario de unas instalaciones sometidas a un uso intensivo, como son los centros escolares.

Bien, pues para centrar el objeto de la comparecencia, lo primero es determinar a qué nos referimos con el término "conservación", bajo el que ha sido solicitada esta Comisión. La cuestión no es baladí porque no es un término que se utilice normalmente de manera unívoca, y como pretendemos facilitar a sus señorías la mayor información posible acerca de lo preguntado, conviene aclarar sobre qué versará esta información. 

En efecto, a veces se habla de conservación para referirse simplemente a la adecuada utilización de un edificio, a lo que impida su deterioro, reduciendo así el término a tareas más relacionadas con el uso adecuado y la prevención de averías que con su corrección. En este sentido se utiliza, por ejemplo, en el manual de uso, conservación y mantenimiento de centros educativos del Gobierno de Extremadura, que define la conservación como el conjunto de acciones que se requieren para cuidar el edificio y hacerle servir mediante un uso adecuado, para el fin que ha sido construido. 

Distingue así, este manual, la conservación del mantenimiento para indicar que esta última ya comprende operaciones que han de realizarse en el edificio para que siga funcionando adecuadamente. En otras ocasiones, quizá más comúnmente, la conservación es una modalidad del mantenimiento. Por ejemplo en la Wikipedia se distingue entre mantenimiento de conservación como aquel destinado a compensar el deterioro sufrido por el uso, y mantenimiento de actualización, cuyo propósito es adaptar el edificio a las nuevas exigencias tecnológicas, o que en el momento de la construcción no existían o no fueron tenidas en cuenta. 

Dentro del mantenimiento de conservación, por otra parte, se incluye el correctivo y el preventivo. En fin, otras veces conservación y mantenimiento se utilizan de manera indistinta. Así lo entendemos en la Consejería, y así lo utilizaremos en esta comparecencia, si ustedes me lo permiten. Hablaremos de mantenimiento en su más amplio sentido, en el que se incluiría, por tanto, la conservación, y que consideramos como el conjunto de acciones que tienden a conservar, preservar o mejorar la infraestructura e instalaciones de la edificación, en este caso la escolar, sin agregarle valor adicional a este. 

Desde un punto de vista técnico, en este mantenimiento distinguimos entre el preventivo o conjunto de trabajos de entretenimiento que se realizan sobre elementos y equipos en servicio y perfecto estado de funcionamiento, se llevan a cabo de forma periódica y consisten en la sustitución de productos o piezas consumidos o desgastados en su normal actividad, en la inspección de los elementos constructivos y de las instalaciones, y aquellas otras operaciones de limpieza necesarias para hacer operativas las instalaciones expuestas a un ensuciamiento persistente o temporal que perjudique su correcto funcionamiento. 

En general, todas las operaciones necesarias para evitar o prevenir la aparición de averías o disminución de prestaciones, asegurando con ello el funcionamiento de las instalaciones de manera constante con el mejor rendimiento energético posible, y conservando permanentemente la seguridad del edificio, de las personas y la defensa del medio ambiente. Y si este era el mantenimiento preventivo, el correctivo sería el conjunto de trabajos destinados a subsanar las averías o desperfectos que puedan impedir lo anterior. 

Centrada esta primera cuestión, la segunda a centrar también, es el reparto competencial en la realización de estas tareas de mantenimiento, reparto que si bien está claro en el caso de los centros de titularidad de la Junta de Comunidades, como son los centros de educación secundaria, los de régimen especial, los de adultos y las escuelas infantiles propias, puesto que estos centros son de titularidad de la Consejería, es a esta a quien corresponde su conservación y mantenimiento. Pero no está tan clara en los casos en que los centros, aunque a afectos al servicio educativo, son de titularidad municipal, como es el caso de los centros de educación infantil y primaria, y los centros de educación especial. 

 Pues bien, para estos centros de titularidad municipal, el panorama normativo creemos que está bastante claro, precisamente tras las últimas reformas de la Normativa de régimen local, que atribuye a los municipios como competencia propia la vigilancia, conservación y mantenimiento de los centros escolares. En efecto, con anterioridad a la Ley de Racionalización de la Administración Local de 2013, la competencia municipal había que buscarla en las normas propiamente educativas.

Así, explícitamente el apartado dos de la disposición adicional decimoquinta de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, establecía que la conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial, corresponderán al municipio respectivo. En idéntico sentido se pronunciaba y se pronuncia el apartado dos del artículo 133 de la Ley 7/2010, de 20 de julio, de Educación de Castilla-La Mancha, que dispone igualmente que la conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de educación infantil y primaria, y de educación especial, dependientes de la Consejería competente en materia de Educación, corresponderán al municipio respectivo. 

Por su parte la Normativa de régimen local entonces vigente consideraba en su artículo 25.2, como competencias locales, las que pudieran atribuirles las normas del Estado o la Comunidad Autónoma, con lo que era escasamente cuestionada la competencia municipal respecto a estas funciones sobre los centros de su titularidad, por la atribución que efectuaban las normas estatales y autonómicas que acabo de referir. 

Actualmente, como les decía, el panorama está cada vez más claro, porque la letra N del apartado dos del artículo 25 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local en la redacción dada por la Ley 27/2013, dice que el municipio ejercerá en todo caso como competencias propias en los términos de la legislación del Estado y las comunidades autónomas, entre otras, en las siguientes materias: la letra N, participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperar con las administraciones educativas correspondientes en la obtención de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros docentes, y expresamente dice: "La conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria y de educación especial". 

Además, y para despejar cualquier duda sobre la subsistencia de esta competencia tras el período transitorio que establecía la Ley 27/2013 hasta 31 de diciembre de 2015, la Ley 8/2015, de 2 de diciembre, de Medidas para la Garantía y Continuidad en Castilla-La Mancha de los Servicios Públicos, en su artículo 3 establece que las entidades locales de Castilla-La Mancha sigan ejerciendo las competencias atribuidas por las leyes de la Comunidad Autónoma anteriores a la entrada en vigor de la Ley de 2013, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. 

Es decir que seguirán ejerciendo la competencia antes referida y atribuida por la Ley de Educación de Castilla-La Mancha. Por lo tanto, creemos que queda suficientemente clara la competencia sobre conservación y mantenimiento de los centros escolares de infantil, primaria y educación especial, que residía en los municipios. Pues bien, aclaradas las cuestiones precedentes, podemos avanzar mejor en la información con respecto a las actuaciones que se realizan por los distintos agentes implicados en el mantenimiento de los centros, tareas que como les decía al comienzo, tienen singular importancia para la Consejería, por cuanto inciden de manera significativa en el normal desarrollo del servicio educativo. Y, sobre todo, nos permiten prevenir los posibles riesgos que puedan comprometer la seguridad de los miembros de la comunidad educativa. 

Además, el mantenimiento, de ser correcto, tiene otras muchas consecuencias beneficiosas que a menudo no son tenidas en cuenta suficientemente cuando se introducen recortes en las partidas destinadas a su dotación presupuestaria. Entre otras ventajas, contribuye a la disminución de los gastos de reparación, a evitar la pérdida de valor del inmueble y al ahorro en los gastos de la utilización ordinaria del edificio, sin contar, desde luego, los beneficios medioambientales. 

Es obvio que un deficiente mantenimiento deviene, por lo general, en una avería, que a su vez, y como he dicho, aparte de las consecuencias funcionales e inconvenientes, genera un importante gasto a la Hacienda, este caso, regional. De ahí que debamos concienciarnos todas las administraciones implicadas de la importancia de esta herramienta, no sólo para mejorar los aspectos operativos del edificio, sino también como medio de reducción de costes futuros. 

Aunque, lamentablemente, como digo, no siempre es así. Por un lado, las administraciones municipales, particularmente a veces ayuntamientos grandes, que son los que disponen de más recursos, no siempre destinan los medios apropiados para el correcto mantenimiento, generando por ello problemas posteriores que, como he dicho, generan una necesidad de hacer obras mayores que tienen que ser atendidas por la Administración autonómica. 

 Por otro lado, tampoco, desde la Consejería, para los centros que son de su responsabilidad, se ha tenido interiorizada siempre esta importancia. Así, en los últimos años, las reparaciones que integran lo que llamamos mantenimiento correctivo, que suelen ser incluidas por la Consejería en su programa RAM, de Reparaciones, Adaptaciones y Mejoras de los centros, en estos últimos cuatro años, amparándose en la escasez de fondos públicos, han sufrido un notable descenso en sus dotaciones. Y este descenso es, por todas las razones expuestas, precisamente contrario al afán de ahorro en el gasto público, puesto que genera a medio plazo un gasto aún mayor en obras de gran reforma o incluso sustitución del edificio. 

En términos coloquiales diríamos que es "pan para hoy, y hambre para mañana". Lamentablemente, es esta la situación en que nos encontramos ahora: un grave recorte en las dotaciones de mantenimiento en los últimos años, agravada por la mínima incidencia de la inversión en obra nueva. Esto nos obliga a redoblar las alertas ante las posibles incidencias y a incrementar los gastos en reformas que de haberse empleado los recursos adecuados, ahora quizá no serían tan necesarias. Y esto que digo no es hablar por hablar, ni hacer crítica fácil. Los datos son elocuentes. 

En los pasados cuatro años, además de recortar el RAM de los edificios escolares, también se abandonaron prácticamente programas que de una forma ordenada y sistemática pretendían evaluar el estado de los edificios, para priorizar después las actuaciones de reforma a llevar a cabo, aparte, también, por supuesto, de prevenir cualquier riesgo para la seguridad de los ocupantes. Se abandonaron del mismo modo acciones que estaban programadas para realizarse en 2011, con vistas a la mejora de la sostenibilidad económica y medioambiental de los centros de secundaria.

Por lo que se refiere a las dotaciones del programa RAM, mientras que en la legislatura de 2007 a 2011 se destinaron a este tipo de obras, 42,5 millones de euros, en toda la pasada legislatura el gasto no alcanzó los diez millones. Además, y por lo que se refiere a obra nueva, en la legislatura de 2007 a 2011 se acometieron la construcción o ampliación de un total de 248 centros educativos, con una inversión total de 390 millones de euros, lo que obviamente palió en parte la evidencia del drástico descenso en el gasto de mantenimiento de centros, puesto que la red contaba con un buen número de edificios a estreno, nada menos que 248, que acabo de indicar.

La situación, como digo, ahora se invierte. Recibimos en la pasada legislatura sólo diez actuaciones de obra nueva, y los existentes más deteriorados. Y estas consecuencias pudimos apreciarlas nada más comenzar este nuevo curso, cuando asistimos a varios sobresaltos, afortunadamente sin consecuencias personales, en centros como el colegio público Ortun Sancho, de Escalona, o el colegio público Jaime de Foxá, de Toledo, donde surgieron problemas de caída de falsos techos o hundimiento de suelos, problemas que fueron inmediatamente atendidos con dotaciones presupuestarias extraordinarias que se habilitaron al efecto. 

Estos hechos determinaron que a primeros del pasado mes de octubre se requiriese a las cinco direcciones provinciales para que sus unidades técnicas giraran visitas de inspección a los centros, y nos comunicaran las actuaciones más urgentes a acometer, de cara a garantizar la seguridad y salubridad de las instalaciones. Así surgió el RAM extraordinario que se acordó en el mes de noviembre, y que dio lugar a la realización de un total de 71 actuaciones ejecutadas en el periodo vacacional, por importe de 310.000 euros, aproximadamente. 

 Finalmente, juntando todas las actuaciones, en el ejercicio 2015 se realizaron 355 de RAM, con un presupuesto aproximado de tres millones de euros, 600.000 euros más que lo que estaba previsto emplear por el anterior equipo y, por supuesto, más que lo destinado en cada uno de los años de la pasada legislatura. Por provincias, las actuaciones realizadas correspondieron, 44 a Albacete, 64 a Ciudad Real, 41 a Cuenca, 63 a Guadalajara y 139 a Toledo. 

Actuaciones proporcionadas, en todo caso, al número de centros con el que cuenta cada una de las provincias, y a las urgencias suscitadas en cada una de ellas. Entre las incidencias atendidas, el porcentaje más alto se destinó a instalaciones de calefacción y climatización, seguidas de carpinterías, reparaciones de cubiertas, espacios exteriores y pistas polideportivas e instalaciones eléctricas. 

La adaptación de espacios, instalación de ascensores u otras obras que se salen del mantenimiento estrictamente correctivo, por implicar dotar al edificio de un uso diferente o incrementar su valor, tuvieron, por los motivos expuestos de recortes previos de mantenimiento, escasa incidencia en el total de la inversión. 

Pero además, como les decía anteriormente, junto al recorte presupuestario se tomaron otras decisiones, a nuestro juicio contrarias a la mejora en la conservación de nuestros centros. La primera, paralizar prácticamente la evaluación de las instalaciones de los centros escolares, que sistemáticamente se venía haciendo desde el año 2005, revisando y catalogando cada año un buen número de centros, hasta un total de 849, que ya había en 2011 revisados. 

A partir de entonces, ni se continuó esa evaluación, ni, lo que es peor, se actualizaron los datos obtenidos hasta la fecha, lo que ha supuesto un riesgo cierto de obsolescencia de los estudios ya realizados, y con ellos, de perder la inversión que se había hecho años atrás. Y así, nuevamente, lo que se hace en nombre de la contención del gasto, en realidad viene a ser un derroche del mismo. Ni tampoco, a nuestro juicio, se ha cuidado adecuadamente la sostenibilidad de los edificios. Observamos un cierto abandono en los trabajos que ya se habían avanzado a este respecto. 

En la Consejería siempre se había preocupado bastante por la sostenibilidad, no sólo económica sino también medioambiental, de las construcciones escolares. De hecho, desde el inicio del ejercicio de las competencias educativas, se diseñaron instrucciones para la elaboración de proyectos de construcción en los que se tuviera en cuenta los factores de sostenibilidad energética, tales como la adecuada orientación del edificio, la caída de sus cerramientos y la adecuada elección, desde el punto de vista medioambiental, de sus fuentes de energía mediante la inclusión de placas solares, para la producción de ACS, placas fotovoltaicas para la producción de electricidad, y calderas de biomasa básicamente. 

De esta forma, hasta 2011 se han ejecutado 83 instalaciones de placas solares para producción de agua caliente, 71 placas fotovoltaicas, e instalado 42 calderas de biomasa, con una inversión aproximada de once millones de euros. Además, y al igual que a la hora de diseñar y construir los edificios con anterioridad al 2011, la preocupación por la sostenibilidad se intentaba aplicar también al mantenimiento, mediante la inclusión de propuestas de mejora en los trabajos de evaluación de instalaciones descritos anteriormente, y en las obras de reforma en los centros.

Se había iniciado, además, en 2011, los trabajos para la contratación centralizada del mantenimiento de los centros de educación secundaria, que tenía por objeto, además del mantenimiento preventivo y correctivo, la renovación de la instalación de generación de calor por otra de moderna generación, de tal forma que su eficiencia energética fuera de las más altas de la actual tecnología. 

Dada la magnitud de la contratación, se había planteado realizarla por fases anuales, introduciendo cada año unos cincuenta centros en el sistema. Tampoco este programa llegó a abordarse en la pasada legislatura. Bien, pues esta es la situación con la que nos hemos encontrado, situación difícil, desde luego, para abordar la mejora que los centros educativos necesitan en sus instalaciones. Pero puedo asegurarles que no nos va a faltar empeño ni ideas. 

Y la verdad es que en este sentido, puesto que los pasos en la correcta dirección ya estaban dados. Básicamente queremos recuperar el tiempo perdido y aprovechar lo que se dejó a medias, o lo que ya planificado, no se puso en marcha. Para este ejercicio 2016, a espera de que se apruebe el nuevo presupuesto, ya estamos trabajando, desde luego, en la planificación de las obras de RAM de este verano, puesto que hay que tener en cuenta los plazos de redacción de los proyectos y memorias valoradas, y los de contratación de las obras, y tenerlo todo listo para hacer coincidir el inicio de las obras con el de las vacaciones escolares. 

Para la planificación de las obras se siguen los criterios elaborados por la unidad técnica central de la Consejería, que determinan el carácter de la intervención: emergencia, urgencia ordinaria o programada. 

Y se determina en función de unos coeficientes de baremación de cada propuesta. Estos coeficientes de baremación, básicamente son: en la baremación uno, son aquellas deficiencias que impliquen riesgo para la seguridad de las personas, significativo e inminente, tales como desprendimientos o desperfectos de elementos constructivos, instalaciones o de cualquier otra índole, de uso ineludible para las personas, averías o disfunciones en instalaciones eléctricas susceptibles de provocar un riesgo de incendio o electrocución en su manipulación, averías o disfunciones en instalaciones térmicas susceptibles de generar explosiones o fugas tóxicas. 

En la baremación dos, son deficiencias que impliquen un grave impedimento funcional del uso del centro, y que afecten a la salubridad, confort o accesibilidad en la educación, así como las deficiencias que impliquen un riesgo para el medio ambiente. La baremación tres, son deficiencias que supongan un riesgo de deterioro progresivo y aquellas que no menoscaben el uso funcional prioritario del edificio. 

En la baremación cuatro, deficiencias que produzcan riesgos de patologías a otros elementos constructivos y que afecten a la economía de mantenimiento, como instalaciones de calefacción obsoletas con bajo rendimiento, elementos de iluminación con bajo rendimiento, falta de mantenimiento, mantenimiento inadecuado de las estaciones de servicio, desperfectos de elementos de construcción sin riesgo directo de lesiones a personas o susceptibles de provocar otros de mayor alcance técnico y económico. 

Y en la baremación cinco, deficiencias que no supongan ese riesgo aparente de patologías más graves, pero que sí afecten al ahorro de agua, energía y no contaminación, así como deficiencias relativas a la accesibilidad urbanística. Una vez aplicados estos coeficientes, las unidades técnicas provinciales envían las propuestas de intervención debidamente priorizadas, y desde la Secretaría general se realiza el consiguiente encaje presupuestario para la autorización de las mismas, iniciando ya los procesos de contratación pertinentes. 

La previsión es que pudiéramos destinar al RAM un 15 % más, al menos, que lo que finalmente se ha dedicado en el ejercicio 2015, lo cual ya sería un 30 % más de lo que se venía destinando los pasados cuatro años. Igualmente, se pretende contener la pérdida de valor de la inversión realizada en la evaluación de las instalaciones de centros educativos. Para lo que, al menos, se contratará la actualización de los trabajos ya realizados en sucesivas fases. 

 Respecto al mantenimiento de los centros de secundaria, actualmente gestionado por el propio centro, lo cual si bien hasta la fecha viene cubriendo la necesidad adecuadamente, el sistema es susceptible de propiciar una cierta falta de uniformidad de las actuaciones, que puede redundar en una eficacia menor a la que se puede alcanzar. Además, en la línea de preocupación medioambiental, se pretende introducir en estos centros elementos que contribuyan al ahorro y eficiencia energética. 

Por ello, se pondrá en marcha el contrato de gestión de servicios energéticos, planificado y no ejecutado anteriormente y que en una primera fase, como estaba previsto, afectaría a unos cincuenta centros docentes de la región de educación secundaria. 

Con ello se pretende afrontar uno de los más relevantes problemas, que más incidencia tienen en el mantenimiento total, que afecta al funcionamiento de los sistemas de climatización. Estas instalaciones, en su mayoría a base de gasóleo, son en muchos casos anticuadas; son calderas que presentan un alto grado de obsolescencia y cuya eficiencia energética se encuentra en parámetros muy bajos. Esta situación provoca la aparición de aspectos indeseados como son el excesivo gasto en combustible, falta de confort, averías continuas y alto índice de contaminación atmosférica. 

Por ello se estima apropiado centrar el contrato en esta instalación de calefacción, porque esto nos permite en las circunstancias actuales de rigor presupuestario, acometer el contrato con mayores garantías de éxito. Y además abordamos, como les decía, la parte más sustancial de las deficiencias de mantenimiento que los centros educativos presentan. 

 Y finalmente, pondremos en marcha también un plan de mantenimiento específico para las calderas de biomasa en los centros de educación infantil y primaria. Puesto que como ya les había adelantado, se ha detectado que en determinados ayuntamientos el mantenimiento de estas calderas, por sus características algo más especializadas y exigentes de cuidados que los que hasta ahora habituales y conocidas de gasóleo o de gas, no se viene realizando de manera adecuada, ocasionándose a veces averías costosas que en algunos casos ha llegado a suponer la sustitución de la caldera, y volver a instalar frecuentemente una caldera de gasóleo, con lo que la premisa de utilización de una energía renovable desaparece, sin olvidar el gasto adicional que se deriva, claro. 

En esta coyuntura, se está preparando en la Consejería un planteamiento similar al previsto en el apartado anterior para dotar a las instalaciones de biomasa que se vean afectadas por este problema. Y básicamente estas son las previsiones de la Consejería en materia de mantenimiento de centros escolares. Previsiones, digamos, que extraordinarias a lo que es el trabajo diario de sus técnicos, que como he dicho al principio, dedican todo su tiempo a inspeccionar los centros, a revisar sus instalaciones, programar las obras a realizar y a supervisar su ejecución, todo ello con la menor interrupción posible del servicio educativo que se desarrolla en los edificios escolares. Muchas gracias.