Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. (BOE de 10 de junio)
I
Desde que el día 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud declarara
pandemia internacional la situación de emergencia ocasionada por el brote epidémico
de COVID-19, el Consejo de Ministros, reunido en sesión extraordinaria el jueves 12 de
marzo, adoptó las primeras medidas urgentes para hacer frente a la propagación de la
pandemia, en particular el Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan
medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19.
A partir de ese momento, la articulación jurídica de la respuesta a la pandemia se ha
estructurado en torno a dos instrumentos constitucionales, de un lado la declaración del
estado de alarma, y las medidas adoptadas en su virtud, y de otro la adopción de sucesivos
reales decretos-leyes, fundamentalmente dirigidos a paliar las consecuencias y efectos
negativos que en el ámbito socioeconómico está suponiendo la pandemia y las medidas
de contención adoptadas para contenerla.
En este sentido, a diferencia de otros países de nuestro entorno, nuestro ordenamiento
constitucional prevé, en el artículo 116 de la Constitución Española, la declaración del
estado de alarma bajo determinadas circunstancias reguladas en la Ley Orgánica 4/1981,
de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.
En virtud de la habilitación que
dicha ley orgánica otorga al Gobierno y de los supuestos de hecho previstos en su artículo
cuarto, apartado b) («crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación
graves») y d) («situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad») el
Gobierno aprobó el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado
de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.
Según su propio preámbulo, las medidas previstas en esta disposición se encuadran
en la acción decidida del Gobierno para proteger la salud y seguridad de los ciudadanos,
contener la progresión de la enfermedad y reforzar el sistema de salud pública.
Esta norma incluía además de medidas limitativas de la libertad de circulación, que
como dispone la ley quedaba condicionada al cumplimiento de ciertos requisitos, una
variedad de medidas de contención en distintos ámbitos, desde el ámbito educativo y de
la formación, al de la actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos y
actividades recreativas, actividades de hostelería y restauración, o los lugares de culto y
las ceremonias civiles y religiosas.
No obstante, desde la calificación por la Organización Mundial de la Salud como
pandemia internacional y la posterior declaración del estado de alarma, la situación de
emergencia de salud pública ocasionada por el COVID-19 evolucionó, tanto a nivel
nacional como mundial, con enorme rapidez.
Se trata de una crisis sanitaria sin precedentes y de una extraordinaria amplitud y
gravedad, tanto por el extraordinario riesgo de contagio y el alto número de ciudadanos
afectados, con la consiguiente presión sobre los servicios sanitarios, como por el elevado
coste social y económico derivado de las medidas extraordinarias de contención y
distanciamiento adoptadas por los distintos Estados.
Esta evolución ha exigido la adopción de sucesivas medidas adicionales para hacer
frente a la pandemia. No obstante, el artículo sexto de la citada Ley Orgánica 4/1981, de 1
de junio, establece que la duración y los efectos del estado de alarma no podrá exceder de quince días, y que solo se podrá prorrogar con autorización expresa del Congreso de los
Diputados, que en este caso podrá establecer el alcance y las condiciones vigentes
durante la prórroga.
Por ello, ante la rápida y devastadora evolución de la pandemia, a fin de garantizar la
eficaz gestión de dicha emergencia sanitaria, contener la propagación de la enfermedad y
preservar y garantizar la respuesta del Sistema Nacional de Salud, el Gobierno ha
solicitado del Congreso de los Diputados autorización para prorrogar hasta en seis
ocasiones el estado de alarma, así como la vigencia de las medidas en él contenidas.
El Pleno del Congreso de los Diputados, en las sesiones celebradas el 25 de marzo, 9
de abril, 22 de abril, 6 de mayo, 20 de mayo y 3 de junio de 2020, acordó conceder las
mencionadas autorizaciones para prorrogar el estado de alarma de manera sucesiva hasta
las 00:00 horas del 21 de junio de 2020.
Desde la adopción del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, dicha norma y las
medidas en él contenidas, así como las establecidas en los sucesivos reales decretos de
prórroga del estado de alarma, han constituido el marco regulador básico de la normativa
adoptada para hacer frente a la emergencia provocada por la pandemia.
Esta normativa, de acuerdo con lo sentado por el Tribunal Constitucional, en la única
ocasión en la que había tenido ocasión de pronunciarse con carácter previo sobre la
declaración del estado de alarma, en su Sentencia 83/2016, de 28 de abril de 2016, «(d)ebe
entenderse que queda configurada en nuestro ordenamiento como una decisión o
disposición con rango o valor de ley.
Y, en consecuencia, queda revestida de un valor
normativo equiparable, por su contenido y efectos, al de las leyes y normas asimilables
cuya aplicación puede excepcionar, suspender o modificar durante el estado de alarma»,
sin que pueda «ser distinta la conclusión en relación con el rango o valor del decreto por
el que se prorroga el estado de alarma», en este caso además con «la peculiaridad de que
el decreto de prórroga constituye una formalización ad extra de la previa autorización del
Congreso de los Diputados».
La normativa mediante la que se han venido adoptando medidas adicionales al amparo
del estado de alarma encuentra su fundamento jurídico en las habilitaciones que, a tal
efecto, contienen dichas disposiciones en favor de los Ministros designados como
autoridades competentes delegadas para dictar las órdenes, resoluciones, disposiciones
e instrucciones interpretativas que, en la esfera específica de su actuación, sean
necesarios para garantizar la prestación de todos los servicios, ordinarios o extraordinarios,
en orden a la protección de personas, bienes y lugares, tanto con carácter general, como
de manera específica para distintos ámbitos.
Evidentemente, las necesarias medidas de contención adoptadas han tenido un impacto
económico y social muy relevante, ya que han supuesto reducir la actividad económica y
social de forma temporal, restringiendo la movilidad y paralizando la actividad en numerosos
ámbitos; con las consiguientes pérdidas de rentas para trabajadores y hogares, así como
para las diferentes empresas y sectores de la economía española.
Por ello, desde un primer
momento, se han venido adoptando medidas económicas y sociales que permitan garantizar
la protección de familias, trabajadores y colectivos vulnerables; sostener el tejido productivo
y social; y mitigar los evidentes perjuicios generados por la crisis sanitaria mediante la
adopción de un conjunto de disposiciones articuladas en distintos reales decretos-leyes
orientados a movilizar los recursos nacionales para la protección frente a esos efectos
adversos, con especial atención a los colectivos más vulnerables.
En todo caso, tras la publicación de la Comunicación «Hoja de ruta común europea
para el levantamiento de las medidas de contención de la COVID-19», presentada el
pasado 15 de abril de 2020 por la Presidenta de la Comisión Europea y el Presidente del
Consejo Europeo, los distintos Estados miembros de la Unión Europea comenzaron a
planificar las distintas fases que permitan reanudar las actividades económicas y sociales,
de modo que se minimice cualquier repercusión sobre la salud de las personas y no se
sobrecarguen los sistemas sanitarios, atendiendo a las orientaciones de la Organización
Mundial de la Salud.
En ese contexto, a la luz de los principales indicadores disponibles, la experiencia
adquirida a nivel nacional, y las mejores prácticas en otros países, mediante Acuerdo del
Consejo de Ministros de 28 de abril de 2020, se aprobó el Plan para la Transición hacia
una Nueva Normalidad, que concibe el levantamiento de las medidas de contención de
modo gradual, asimétrico, coordinado con las comunidades autónomas y adaptable a los
cambios de orientación necesarios en función de la evolución de los datos epidemiológicos
y del impacto de las medidas adoptadas.
El Plan, que fue remitido al Congreso de los Diputados el 29 de abril de 2020 en
cumplimiento de lo previsto por la disposición adicional sexta del Real Decreto 463/2020,
de 14 de marzo, tiene como objetivo fundamental conseguir que, manteniendo como
referencia fundamental la protección de la salud pública, se recupere paulatinamente la
vida cotidiana y la actividad económica, minimizando el riesgo que representa la epidemia
para la salud de la población y evitando que las capacidades del Sistema Nacional de
Salud se puedan desbordar.
En aplicación de dicho Plan, desde la aprobación del Real Decreto 514/2020, de 8 de
mayo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020,
de 14 de marzo, y de acuerdo con lo previsto en la autorización otorgada por el Congreso
de los Diputados, se habilitó al Ministro de Sanidad, para poder acordar, en el ámbito de
su competencia y a propuesta, en su caso, de las comunidades autónomas y de las
ciudades de Ceuta y Melilla la progresión de las medidas aplicables en un determinado
ámbito territorial, a la vista de la evolución de los indicadores sanitarios, epidemiológicos,
sociales, económicos y de movilidad establecidos en el Plan.
A su vez, el artículo 4 del real decreto citado, establecía que «(e)n el proceso de
desescalada de las medidas adoptadas como consecuencia de la emergencia sanitaria
causada por el COVID-19, el Gobierno podrá acordar conjuntamente con cada Comunidad
Autónoma la modificación, ampliación o restricción de las unidades de actuación y las
limitaciones respecto a la libertad de circulación de las personas, de las medidas de contención
y de las de aseguramiento de bienes, servicios, transportes y abastecimientos, con el fin de
adaptarlas mejor a la evolución de la emergencia sanitaria en cada comunidad autónoma».
En su virtud, y en aplicación de la normativa dictada al respecto por el Ministro de
Sanidad, los distintos territorios han venido progresando de fase, de manera asimétrica y
gradual, con el consiguiente levantamiento y modulación de las distintas medidas inicialmente
establecidas en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, hasta el momento actual.
Por su parte, el Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, por el que se prorroga el
estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, establecía, en
su artículo 5, que «la superación de todas las fases previstas en el Plan para la desescalada
de las medidas extraordinarias adoptadas para hacer frente a la pandemia de COVID-19,
aprobado por el Consejo de Ministros en su reunión de 28 de abril de 2020, determinará
que queden sin efecto las medidas derivadas de la declaración del estado de alarma en
las correspondientes provincias, islas o unidades territoriales».
En el momento actual, en el que todo el territorio nacional ha alcanzado al menos la
fase II del Plan, el vigente Real Decreto 555/2020, de 5 de junio, por el que se prorroga el
estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se
declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada
por el COVID-19, además de mantener esta última previsión, dispone que la autoridad
competente delegada para la adopción, supresión, modulación y ejecución de medidas
correspondientes a la fase III del Plan de desescalada será, en ejercicio de sus
competencias, exclusivamente quien ostente la Presidencia de la comunidad autónoma,
salvo para las medidas vinculadas a la libertad de circulación que excedan el ámbito de la
unidad territorial determinada para cada comunidad autónoma.
Además, se prevé que serán las comunidades autónomas las que puedan decidir, con
arreglo a criterios sanitarios y epidemiológicos, la superación de la fase III en las diferentes
provincias, islas o unidades territoriales de su comunidad y que, en consecuencia, queden
sin efecto las medidas derivadas de la declaración del estado de alarma en sus respectivos
territorios.
En este estado de situación del proceso de desescalada y en el marco de estas
previsiones, durante la vigencia de esta última prórroga se pretende culminar dicho
proceso con el gradual levantamiento y definitiva pérdida de eficacia de las medidas en
todos los territorios si, como es previsible, todos ellos superan todas las fases del proceso
de desescalada.
Se ha querido así acompasar el proceso final de desescalada de las medidas de
contención con el mantenimiento del estado de alarma, de manera que el levantamiento
gradual y coordinado de las mismas, tal y como se prevé en el Plan para la Transición
hacia una Nueva Normalidad, permitiera no comprometer el logro de los objetivos de
contención de la pandemia fijados desde el inicio de la situación de emergencia sanitaria
ocasionada por el COVID-19.
A este respecto, debe destacarse la favorable evolución de
la situación registrada ya durante la quinta prórroga.
A la vista de los distintos indicadores y parámetros examinados en relación con las
capacidades estratégicas de asistencia sanitaria, vigilancia epidemiológica, contención de
las fuentes de contagio y protección colectiva, el avance favorable en la contención de la
pandemia y de las cadenas de transmisión permite en el momento actual que, una vez
expirada la vigencia de la última prórroga, y superadas todas las fases del proceso de
desescalada, queden sin efecto las medidas derivadas de la declaración del estado de
alarma en todo el territorio nacional.
Sin embargo, la actual evolución favorable en la contención de la pandemia no exime
a los poderes públicos de su deber de «organizar y tutelar la salud pública a través de
medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios» establecido en el
artículo 43.2 de la Constitución Española para garantizar el derecho a la protección de la
salud que reconoce este artículo en su primer apartado.
Por ello, aunque los efectos de la pandemia han sido notablemente controlados gracias
a las medidas de contención adoptadas, su naturaleza y evolución imprevisible, así como
«el estado actual de la investigación científica, cuyos avances son cambiantes» y la
«incertidumbre tan acentuada y difícil de calibrar desde parámetros jurídicos» a los que
alude el Tribunal Constitucional en su Auto de 30 de abril de 2020 (FJ 4), en relación con
las formas de contagio y con la propagación del virus, aconsejan la adopción de una serie
de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación, que permitan seguir
haciendo frente y controlando la pandemia, una vez expire la vigencia del estado del
alarma y decaigan las medidas derivadas de su adopción.
En este sentido, es esencial distinguir entre la expiración de las medidas limitativas de
contención adoptadas durante la vigencia del estado de alarma y sus prórrogas sucesivas para
hacer frente a la situación de emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19, y la crisis
sanitaria propiamente dicha, provocada por la pandemia, la cual subsiste, aunque notablemente
atenuada en nuestro país, y cuya superación aún no ha sido oficialmente declarada ni en el
ámbito nacional, ni en el internacional, por los organismos y autoridades competentes.
Por ello, ante los posibles riesgos que pudieran derivarse de la pérdida de vigencia
automática de dichas medidas para la favorable evolución en el logro de los objetivos de
contención de la pandemia, por la aparición de nuevos brotes epidemiológicos y nuevas
cadenas de transmisión no identificadas que comprometieran la garantía de la integridad
física y la salud de las personas y que situasen de nuevo bajo una enorme presión
asistencial los recursos sanitarios disponibles, desde la óptica del deber constitucional de
los poderes públicos de organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas,
se hace urgente y necesaria la adopción de dichas medidas preventivas, mientras no sea
declarada oficialmente la finalización de la situación de crisis sanitaria.
A ese fin responde el presente real decreto-ley con el establecimiento de un deber
general de cautela y protección que afiance comportamientos de prevención en el conjunto
de la población, y con la adopción de una serie de medidas urgentes de prevención,
contención y coordinación, dirigidas a garantizar el derecho a la vida y a la protección de
salud mientras perdure la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, una vez expirada la
vigencia del estado de alarma y de las medidas extraordinarias de contención, incluidas
las limitativas de la libertad de circulación, establecidas al amparo de aquel.
Adicionalmente, la amplitud y gravedad de esta crisis sanitaria han puesto de
manifiesto determinadas carencias en la regulación contenida en nuestra legislación
ordinaria, al margen de la declaración del estado de alarma, para hacer frente a crisis
sanitarias de esta o similar naturaleza.
Por ello se considera también necesario acometer
una serie de modificaciones puntuales de la legislación sanitaria de modo que se garantice
a futuro la articulación de una respuesta eficaz y coordinada de las autoridades sanitarias
ante este tipo de crisis.
El carácter urgente de dichas modificaciones se justifica, de un lado en la pervivencia
actual de la situación de crisis derivada de la pandemia oficialmente declarada como tal, y
de otro, en la naturaleza y evolución imprevisible de la misma, en los términos antes
reseñados, que aconsejan la inmediata modificación de aquellos preceptos previstos en la
legislación en vigor para hacer frente a este tipo de situaciones, a fin de garantizar una
mayor eficacia y coordinación en la adopción de medidas para afrontarlas, no solo a futuro,
con carácter general, sino también, en el momento actual, ante la contingencia que
supondría la aparición de eventuales rebrotes de transmisión comunitaria del COVID-19.
A tal efecto, dichas modificaciones permitirán que a través de la figura de las
«actuaciones coordinadas en salud pública», se puedan elaborar o activar planes y
estrategias de actuación para afrontar emergencias sanitarias. Asimismo, se pretende
garantizar la adecuada coordinación entre las autoridades sanitarias y reforzar el
funcionamiento del conjunto del sistema nacional de salud, ante crisis sanitarias.
II
El real decreto-ley se estructura en siete capítulos, 31 artículos, seis disposiciones
adicionales, una disposición derogatoria, ocho disposiciones finales y un anexo.
El capítulo I, artículos 1 a 5, recoge las disposiciones generales, esto es, el objeto y el
ámbito de aplicación del real decreto-ley, los órganos competentes, así como las medidas
que se deben adoptar para evitar la generación de riesgos de propagación de la
enfermedad COVID-19.
Asimismo, se prevé la adopción de planes y estrategias de
actuación para afrontar emergencias sanitarias, mediante actuaciones coordinadas en
salud pública, para el desarrollo de las distintas actividades que se contemplan en los
capítulos siguientes.
El capítulo II está integrado por los artículos 6 a 16 y recoge el mantenimiento de
determinadas medidas de prevención e higiene, como son el uso obligatorio de mascarillas
en la vía pública, en espacios al aire libre y en espacios cerrados de uso público o que se
encuentren abiertos al público, así como en los transportes.
Asimismo, a este respecto, se
contempla la posibilidad de que las mascarillas puedan ser adquiridas de manera unitaria
en las oficinas de farmacia, lo que facilita su acceso a la población.
Esta medida, junto con
la modificación establecida en el texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de
los medicamentos y productos sanitarios, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2015,
de 24 de julio, permite que el acceso a las mascarillas pueda realizarse en condiciones
económicas no abusivas.
Igualmente, en este capítulo se contempla la adopción de
determinadas medidas de prevención en el entorno de trabajo, tales como la ordenación
de los puestos de trabajo o la organización de los turnos para evitar aglomeraciones, así
como el mantenimiento de medidas de prevención e higiene básicas en los establecimientos
comerciales, en los centros residenciales de carácter social, en los hoteles y alojamientos
turísticos o en las actividades de hostelería y restauración, entre otras.
En el ámbito
deportivo, por su parte, se reconoce la competencia del Consejo Superior de Deportes
para aplicar estas medidas en determinadas competiciones profesionales, una vez oído el
organizador, el Ministerio de Sanidad y las comunidades autónomas; y en función de las
circunstancias concurrentes y la necesaria protección de deportistas y público.
El capítulo III, artículos 17 y 18, recoge diversas disposiciones que habilitan para
regular la oferta de plazas y el volumen de ocupación en los servicios de transporte de
viajeros por vía marítima, por ferrocarril y por carretera, todos ellos de competencia estatal.
Los operadores de transporte con número de asiento preasignado deberán conservar, a
disposición de las autoridades de salud pública, la información de contacto de los pasajeros durante un mínimo de cuatro semanas, con la finalidad de realizar la trazabilidad de los
contactos.
Asimismo, se habilita al titular de la Dirección General de la Marina Mercante
para ordenar, a propuesta del Ministerio de Sanidad, la adopción de medidas sanitarias
para el control de buques, incluidos los de tipo crucero, que realicen viajes internacionales
y naveguen por aguas del mar territorial con objeto de entrar en puertos españoles.
El capítulo IV, artículos 19 a 21, contiene medidas relativas a medicamentos, productos
sanitarios y productos necesarios para la protección de la salud. Entre otros aspectos,
cabe señalar, en materia de medicamentos, la necesidad de dar continuidad a las medidas
de suministro de información, abastecimiento y fabricación de aquellos considerados
esenciales para la gestión sanitaria del COVID-19.
Igualmente, para proteger la salud
pública, se debe garantizar su abastecimiento en centros y servicios sanitarios, y ello
requiere una distribución capaz de cubrir el consumo con la agilidad necesaria.
Por lo que respecta a los productos sanitarios y a los biocidas, se incorporan las
medidas imprescindibles para garantizar la fabricación y puesta a disposición de
mascarillas quirúrgicas, batas quirúrgicas, soluciones y geles hidroalcohólicos para la
desinfección de manos y antisépticos de piel sana a un ritmo adecuado para atender el
considerable volumen de demanda existente.
El capítulo V, artículos 22 a 27, prevé medidas para la detección precoz de la
enfermedad y el control de las fuentes de infección y vigilancia epidemiológica. De este
modo, se señala de manera específica que el COVID-19, enfermedad producida por la
infección por el virus SARS-CoV-2, es una enfermedad de declaración obligatoria urgente,
calificación que en la práctica ya tenía por ser un subtipo de la familia SARS (Síndrome
Respiratorio Agudo Grave), y estar prevista en los anexos I. 48 y II.1.B del Real
Decreto 2210/1995, de 28 de diciembre, por el que se crea la red nacional de vigilancia
epidemiológica.
Asimismo, se da continuidad a una serie de obligaciones de recogida,
tratamiento y remisión de información, de los datos de relevancia epidemiológica y
sanitaria que sean pertinentes, siempre salvaguardando los derechos de protección de
datos personales, así como al sistema establecido con los laboratorios para la recogida y
remisión de información con el resultado de pruebas diagnósticas por PCR (Reacción en
Cadena de la Polimerasa) en España como complemento al sistema de vigilancia
individualizada de los casos de COVID-19.
El capítulo VI, artículos 28 a 30, dispone una serie de medidas para garantizar las
capacidades del sistema sanitario en materia de recursos humanos, planes de contingencia
y obligaciones de información.
El capítulo VII, que se integra por el artículo 31, regula el régimen sancionador
aplicable al incumplimiento de las medidas de prevención y de las obligaciones
establecidas en este real decreto-ley.
La disposición adicional primera contiene previsiones específicas en relación con los
controles sanitarios y operativos en aeropuertos gestionados por AENA, mientras que la
disposición adicional segunda incorpora las previsiones en materia de sanidad exterior en
puertos de interés general.
La disposición adicional tercera recoge la autorización a la Administración General del
Estado para otorgar avales por importe máximo de 2.817.500.000 euros en el año 2020
para cubrir los costes y las pérdidas en las operaciones de financiación que realice el
Grupo Banco Europeo de Inversiones a través del Fondo Paneuropeo de Garantías en
repuesta a la crisis del COVID-19, habilitando a tal efecto a la Vicepresidenta Tercera y
Ministra de Asuntos Económicos y Transformación Digital para la firma de los
correspondientes acuerdos con el Banco Europeo de Inversiones, complementando las
medidas nacionales adoptadas por el Gobierno.
Mediante la disposición adicional cuarta se levanta la suspensión de los plazos de
caducidad de los asientos registrales establecidos mediante el artículo 42 del Real
Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer
frente al impacto económico y social del COVID-19, permitiendo de este modo acompasar el levantamiento de los plazos de caducidad de los asientos registrales con el de los
plazos administrativos y el de los plazos judiciales, cuya suspensión se ha levantado,
respectivamente, el 1 y el 4 de junio, mediante el Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo.
La disposición adicional quinta establece que en el ámbito de las Fuerzas Armadas
será la Inspección General de Sanidad de la Defensa, quien realice las acciones necesarias
para el cumplimiento de las disposiciones previstas en el presente real decreto-ley dando
cuenta de las mismas al Ministerio de Sanidad.
La disposición adicional sexta establece de manera coyuntural, y ante la situación de
crisis sanitaria, la posibilidad de incorporar al proceso de dispensación la aplicación de las
tecnologías de la información y la comunicación para garantizar una atención y seguimiento
farmacoterapéutico óptimo y acercar la medicación al paciente cuando situaciones como
las que se han producido en esta crisis de salud pública o bien en el caso de personas en
especial situación de vulnerabilidad, personas mayores, enfermas y dependientes, lo
aconsejen.
La experiencia trasladada por todas las comunidades autónomas en el seno de la
Comisión Permanente de Farmacia evidenció de forma unánime que esta medida impulsada
en el estado de alarma ha supuesto un progreso en la gestión de la prestación farmacéutica
actual con efectos positivos en la población y es necesario mantenerla mientras perviva
esta situación de crisis sanitaria no solo para colectivos vulnerables que no tengan visitas
programadas en el hospital, sino extenderla también a aquellas personas cuya situación
clínica, de dependencia, vulnerabilidad, riesgo o de distancia al centro lo requiera.
La disposición derogatoria única deroga cuantas disposiciones de igual o inferior rango
se opongan a lo dispuesto en este real decreto-ley.
La disposición final primera modifica la Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre Navegación
Aérea, introduciendo una nueva disposición adicional sexta, que habilita al Director de la
Agencia Estatal de Seguridad Aérea, en el marco de sus competencias y bajo ciertas
condiciones, para conceder, en los ámbitos de la aviación civil sujetos a normativa
nacional, exenciones específicas, equivalentes a las previstas en la normativa de aviación
civil de la Unión Europea, en los ámbitos no regulados por la misma, cuando se produzcan
circunstancias urgentes imprevistas o necesidades operativas urgentes.
De este modo, se
permite mantener y prolongar las medidas de flexibilidad aprobadas para el mantenimiento
de dichos títulos, habilitaciones o autorizaciones adoptadas durante el estado de alarma,
y graduarlas en tanto se recupera la normalidad, y permitir el establecimiento de las que
sean precisas para una recuperación escalonada que evite el colapso y permita la
recuperación de la normalidad en el sector.
La disposición final segunda modifica la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y
calidad del Sistema Nacional de Salud. En primer lugar, se modifica la figura de las
«actuaciones coordinadas en salud pública», prevista en el artículo 65, permitiendo que a
través de este instrumento se puedan elaborar o activar planes y estrategias de actuación.
En segundo lugar, se introduce en un nuevo artículo 65 bis un deber de suministro de
información por parte de las comunidades autónomas en situaciones de emergencia para
la salud pública, a fin de garantizar la adecuada coordinación entre las autoridades
sanitarias y reforzar el funcionamiento del conjunto del Sistema Nacional de Salud.
La disposición final tercera modifica el artículo 94.3 del texto refundido de la Ley de
garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios.
Esta reforma viene
a completar la ya realizada del apartado 2 de este mismo artículo durante la vigencia del
estado de alarma con objeto de poder fijar el precio de aquellos productos necesarios para
la protección de la salud poblacional. Así, mediante el presente real decreto-ley se reserva
a la Comisión Interministerial de Precios de los Medicamentos la adopción del
procedimiento a seguir para la fijación de dicho precio.
La disposición final cuarta modifica el artículo 40 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de
marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y
social del COVID-19, con la finalidad de extender hasta el 31 de diciembre de 2020 la
posibilidad de que, aunque los estatutos no lo hubieran previsto, las sesiones de los
órganos de gobierno y de administración de las asociaciones, de las sociedades civiles y mercantiles, del consejo rector de las sociedades cooperativas y del patronato de las
fundaciones, puedan celebrarse por videoconferencia o por conferencia telefónica múltiple
y así también que sus acuerdos puedan celebrarse por escrito y sin sesión siempre que lo
decida el presidente o cuando lo soliciten, al menos, dos de los miembros del órgano.
En
este sentido, esta medida es coherente con la configuración de la nueva situación, siendo
aconsejable que el tránsito al tráfico jurídico y social ordinario, se acompañe de las
máximas precauciones entre las que sin duda se encuentra la de evitar reuniones y
aglomeraciones de múltiples personas en espacios reducidos como pudieran ser las
sesiones de los órganos de gobierno y administración de las personas jurídicas.
Asimismo, se deroga el artículo 42 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, relativo
a la suspensión de los plazos de caducidad de los asientos registrales, por coherencia con
lo dispuesto en la disposición adicional cuarta del presente real decreto-ley.
La disposición final quinta modifica el artículo 36 del Real Decreto-ley 11/2020, de 31
de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y
económico para hacer frente al COVID-19, relativo al derecho de resolución de
determinados contratos sin penalización por parte de los consumidores y usuarios, con el
fin de extender la aplicación del artículo 36.1 a aquellos contratos que puedan resultar de
imposible ejecución como consecuencia de las medidas impuestas por las diferentes
administraciones durante las fases de desescalada o nueva normalidad, una vez que haya
dejado de estar vigente el estado de alarma decretado mediante Real Decreto 463/2020,
de 14 de marzo.
Asimismo, con posterioridad a la aprobación del Real Decreto-ley 11/2020,
de 31 de marzo, con fecha 13 de mayo de 2020 la Comisión Europea emitió la
Recomendación (UE) 2020/648, relativa a los bonos ofrecidos a los pasajeros y a los
viajeros como alternativa al reembolso de viajes combinados y servicios de transporte
cancelados en el contexto de la pandemia de COVID-19, resultando preciso adaptar el
apartado 4 del artículo 36 de dicho Real Decreto-ley al contenido de la Recomendación.
A tales efectos, se modifica este artículo en un doble sentido, en primer lugar, para
circunscribir la posibilidad de emisión de los bonos a la aceptación voluntaria con carácter
previo por parte del pasajero o viajero, y, en segundo lugar, para establecer el plazo
automático de 14 días para el reembolso del importe del bono a la finalización de su
periodo de validez, si este no ha sido canjeado.
Asimismo, se deroga el artículo 37 del citado Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de
marzo, por coherencia con la mayor flexibilización en materia de juego establecida durante
las fases II y III del Plan para la Transición hacia una nueva normalidad.
La disposición final sexta relaciona los títulos competenciales que amparan al Estado
para dictar el real decreto-ley, y la disposición final séptima introduce una habilitación para
su desarrollo reglamentario, a favor de los Ministros de Sanidad y de Transportes,
Movilidad y Agenda Urbana, en el ámbito de sus respectivas competencias.
Por último, la disposición final octava determina el momento de entrada en vigor del
real decreto-ley, que tendrá lugar el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial
del Estado», sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 2 respecto del ámbito de aplicación.
III
El presente real decreto-ley, por una parte, no afecta a las materias vedadas a este
instrumento normativo y, por otra, responde al presupuesto habilitante de la extraordinaria
y urgente necesidad que justifica la utilización de este tipo de norma.
En relación con el primer aspecto, como señala el artículo 86.1 de nuestra Constitución
Española, los reales decretos-leyes «no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones
básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en
el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general».
Ninguna de las medidas del presente real decreto-ley afecta a estas materias.
En este sentido, y en relación con la prohibición de afectación a los derechos, deberes
y libertades de los ciudadanos regulados en el título I de la Constitución Española, una
muy consolidada doctrina del Tribunal Constitucional, y que resume la STC 139/2016,
de 31 de julio (FJ 6), señala que «1.º)
El artículo 86.1 CE impide que con el decreto-ley queden afectados los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el
título I CE, pero este Tribunal ha rechazado una interpretación extensiva de dicho límite
que supondría el vaciamiento de la figura del decreto-ley, haciéndolo ‘‘inservible para
regular con mayor o menor incidencia cualquier aspecto concerniente a las materias
incluidas en el título I de la Constitución’’; 2.º) .
- La cláusula restrictiva debe ser entendida de modo que no se reduzca a la nada la figura del decreto-ley, de suerte que lo que se prohíbe constitucionalmente es que se regule un régimen general de estos derechos, deberes y libertades o que vaya en contra del contenido o elementos esenciales de algunos de tales derechos (STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 8, confirmada por otras posteriores); 3.º)
- El Tribunal no debe fijarse únicamente en el modo en que se manifiesta el principio de reserva de ley en una determinada materia, sino más bien ha de examinar si ha existido ‘‘afectación’’ por el decreto-ley de un derecho, deber o libertad regulado en el título I CE, lo que exigirá tener en cuenta la configuración constitucional del derecho, deber o libertad afectado en cada caso e incluso su ubicación sistemática en el texto constitucional y la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate (…)».
Por otra parte, las previsiones contenidas en este real decreto-ley responden al
mandato constitucional dirigido a los poderes públicos por el artículo 43.2 de la Constitución
Española, no regulan el régimen general de los derechos contenidos en el título I, y se
juzgan proporcionadas al bien público que se trata de proteger.
En este sentido, el Tribunal
Constitucional, en diversas sentencias, se ha pronunciado sobre la efectividad del derecho
a la protección de la salud contemplado en el artículo 43 de la Constitución Española, pues
en su condición de principio rector dirigido a orientar y determinar la actuación de todos los
poderes públicos, estatales y autonómicos, obliga «a desarrollar la acción normativa que
resulte necesaria para asegurar el cumplimiento de esos mandatos constitucionales»
(STC 113/1989, de 22 de junio, FJ 3), es decir a establecer las normas precisas para
garantizar la organización y tutela de la salud pública a través de los medios necesarios.
Por lo que respecta al segundo aspecto, es decir, a la concurrencia del presupuesto de
extraordinaria y urgente necesidad, la STC 61/2018, de 7 de junio (FJ 4), exige, por un
lado, «la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta
por el Gobierno en su aprobación», es decir, lo que ha venido a denominarse la situación
de urgencia; y, por otro, «la existencia de una necesaria conexión entre la situación de
urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella».
Así, por una parte, como señala el Tribunal Constitucional, el real decreto-ley constituye
un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la
consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro que subvenir a
situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever
requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la
vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las
leyes (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4; 137/2003, de 3
de julio, FJ 3; 368/2007, FJ 10; 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de
septiembre, FJ 6, y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8).
Y todo ello concurre en el presente caso, dado que es necesario establecer la
continuidad de una serie de medidas en el conjunto del territorio nacional con el fin de
prevenir y controlar posibles rebrotes de la enfermedad cuando dejen de ser aplicables las
medidas adoptadas durante el estado de alarma, plazo en el que no resulta factible su
aprobación mediante el procedimiento legislativo ordinario, ni siquiera utilizando una
eventual vía de urgencia.
También es posible reconocer razonablemente la existencia de la necesaria conexión
entre la situación de urgencia definida y las medidas concretas adoptadas para subvenir a
ella mediante el proyecto de real decreto-ley (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3;
182/1997, de 20 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4).
En el actual escenario
se mantiene la necesidad de prevenir la pandemia, evitar su propagación para proteger la
salud pública y adoptar otras medidas que permiten afrontar sus consecuencias.
Asimismo, la extraordinaria y urgente necesidad de aprobar las medidas que se
incluyen en el real decreto-ley se inscribe en el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno (SSTC 61/2018, de 7 de junio, FJ 4; 142/2014, de 11 de
septiembre, FJ 3) y esta decisión, sin duda, supone una ordenación de prioridades políticas
de actuación (STC, de 30 de enero de 2019).
Las prioridades a que responde el proyecto
de real decreto-ley se exponen en su parte expositiva y su Memoria. Los motivos de
oportunidad que se expresan tienen por finalidad hacer constar que, en ningún caso, el
real decreto-ley constituye un supuesto de uso abusivo o arbitrario de este instrumento
constitucional (SSTC 61/2018, de 7 de junio, FJ 4; 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8; 237/2012,
de 13 de diciembre, FJ 4; 39/2013, de 14 de febrero, FJ 5).
En este sentido, dentro del
juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno, se juzga que se dan los
motivos de oportunidad que justifican amplia y razonadamente la adopción de la presente
norma, al responder a la finalidad legítima de aprobar medidas que contribuyan a abordar
de forma inmediata el gravísimo impacto provocado por la pandemia (SSTC 29/1982,
de 31 de mayo, FJ 3; 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 5; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3).
Por lo que se refiere a las medidas contenidas en los capítulos primero y segundo del
real decreto-ley, la respuesta requerida por el actual contexto de crisis sanitaria exige
determinar con carácter inmediato tanto las específicas obligaciones que competen a las
distintas administraciones para hacerle frente, como las medidas de cautela y protección
que deben adoptar los ciudadanos para evitar la generación de riesgos de propagación de
la enfermedad, de modo que se refuercen las capacidades y se afiancen los
comportamientos imprescindibles para seguir conteniendo la epidemia.
El objetivo es
conformar un marco jurídico temporal, específicamente concebido para hacer frente a la
crisis sanitaria, y que se encuentre plenamente operativo una vez finalice la vigencia del
estado de alarma.
Ha de asegurarse, en concreto, que las actividades en las que puede generarse un
mayor riesgo de transmisión comunitaria de la enfermedad COVID-19 se desarrollan en
condiciones que permitan en todo momento prevenir los riesgos de contagio, al tiempo que
se establece la obligatoriedad del uso de las mascarillas en aquellos espacios en los que
el riesgo para la salud es razonablemente evidente, como concreción del deber de
autoprotección de los ciudadanos.
Se requiere asimismo la adopción con carácter urgente de medidas orientadas a
garantizar la adecuada prestación de los servicios de transportes, de modo que pueda
atenderse en todo momento a las indicaciones necesarias para evitar los riesgos de
contagio y, específicamente, a las relativas al volumen de ocupación y a la conservación
de la información necesaria para asegurar la trazabilidad de los contactos.
Existe asimismo una clara conexión entre la situación de crisis sanitaria y las previsiones
relativas a asegurar el adecuado abastecimiento de medicamentos, productos sanitarios y
productos necesarios para la protección de la salud; el refuerzo de las obligaciones de
información y coordinación entre las distintas administraciones para la detección precoz, el
seguimiento y la vigilancia epidemiológica del COVID-19; y, finalmente, las medidas
orientadas a garantizar una adecuada capacidad asistencial de los sistemas sanitarios.
Por lo que se refiere a la disposición adicional primera, la concurrencia de la
extraordinaria y urgente necesidad queda justificada en atención a que resulta
imprescindible reforzar la seguridad y la protección de la salud en el tráfico aéreo
internacional, para el impulso de sectores esenciales de la economía española como el
sector turístico y el de líneas aéreas, siendo necesaria la implantación urgente de nuevas
medidas sanitarias y operativas en la red de aeropuertos de interés general.
Con relación a las medidas adoptadas en la disposición adicional segunda de este real
decreto-ley, la extraordinaria y urgente necesidad queda justificada en el actual escenario
de contención y prevención del COVID-19. De este modo, es urgente y necesario
establecer las medidas para poner a disposición los recursos necesarios para garantizar
el control sanitario por la entrada de pasajeros internacionales a través de los puertos de
interés general, con el objetivo final de proteger la salud pública.
REAL DECRETO LEY MEDIDAS CONTENCIÓN COVID - 19
- PRIMERA PARTE: FUNDAMENTOS
- SEGUNDA PARTE: ARTICULADO
- TERCERA PARTE: MEDIDAS CAPACIDAD SISTEMA SANITARIO, SANCIONES, DISPOSICIONES ADICIONALES Y FINALES
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