Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital. (BOE de 1 de junio)
I
España se encuentra entre los países de la Unión Europea con una distribución de la
renta entre hogares más desigual. Aunque la reciente recesión económica deterioró
especialmente los ingresos de los hogares con menos recursos, la alta desigualdad en
España precede a los años de recesión, y la recuperación experimentada desde 2013 no
la ha corregido sustancialmente.
En 2018, el último año para el que Eurostat ofrece datos
comparados, el coeficiente de Gini en España es casi tres puntos superior a la media de
la Unión Europea, y los ingresos del veinte por ciento de los hogares de renta más baja
representan solo una sexta parte de los ingresos del veinte por ciento con renta más alta,
mientras en la Unión Europea esta proporción es solo de una quinta parte.
Estos altos niveles de desigualdad en España se acentúan entre las rentas más bajas
de la distribución de ingresos, lo que hace que las tasas de pobreza extrema sean
particularmente altas, incluso para el grado de desigualdad agregada del país.
De acuerdo
con la definición del INE y de Eurostat (personas que viven en hogares donde la renta
disponible por unidad de consumo es inferior al 60 por ciento de la mediana de la renta
nacional), en España 9,9 millones de personas (21 por ciento) en 4 millones de hogares se
encuentran en riesgo de pobreza. Esta alta tasa de pobreza tiene una importante
dimensión generacional, también persistente en el tiempo.
Según los últimos datos de la
Encuesta de Condiciones de Vida del Instituto Nacional de Estadística, más del 26 por
ciento de los niños de menos de 16 años viven en hogares con ingresos inferiores al
umbral de la pobreza, una situación que se agrava aún más en los hogares monoparentales,
particularmente vulnerables además a la volatilidad de ingresos.
Aunque las causas de estas altas tasas de desigualdad y pobreza son múltiples, un
factor común es el débil efecto redistributivo del conjunto de la intervención del Estado en
España en comparación con la mayoría de los países de nuestro entorno.
Dicha debilidad
deriva en parte del menor desarrollo y financiación de partidas con claro impacto
redistributivo (en especial la ausencia de una política estatal de garantía última de ingresos,
como existe en la mayor parte de los países europeos), y en parte también por el diseño
concreto que han tomado las políticas públicas.
Ante esta realidad, han sido las comunidades y ciudades con Estatuto de Autonomía
las que han ido configurando diferentes modelos de políticas de rentas mínimas.
Estos
sistemas han desempeñado un papel muy relevante para la atención de las personas en
situación de vulnerabilidad, tanto en los momentos de crisis económica como en las etapas
de crecimiento. Sin embargo, se trata de modelos muy diferentes entre sí, con variaciones
muy sustanciales en su diseño, y especialmente en sus grados de cobertura y nivel de
protección.
El resultado ha sido una heterogeneidad significativa en el acceso a las
prestaciones sociales de las personas en situación de necesidad, muchas de las cuales
continúan sin ser suficientemente cubiertas por nuestro Estado del bienestar.
Estas debilidades del sistema de garantía de ingresos español han sido puestas de
manifiesto de manera recurrente en informes y recomendaciones procedentes de las
instituciones europeas. Así, en la recomendación del Consejo relativa al Programa
Nacional de Reformas de 2018 de España, se afirma que «el impacto de las transferencias
sociales en la reducción de la pobreza está por debajo de la media europea y está bajando.
Los programas de garantía de rentas están marcados por grandes disparidades en las
condiciones de acceso y entre regiones, y por la fragmentación de los programas
destinados a diferentes grupos de individuos en búsqueda de empleo y gestionados por diferentes administraciones» (punto 12).
En la Recomendación de 2019, se afirma que «la
proporción de personas en riesgo de pobreza y exclusión social, así como la desigualdad
de ingresos sigue estando por encima de la media de la Unión (…). La pobreza infantil,
aunque se está reduciendo, sigue siendo muy alta.
La capacidad de las transferencias
sociales diferentes de las pensiones para reducir la pobreza sigue siendo de las más bajas
de la Unión, especialmente entre los niños.
El gasto social en hogares con niños como
proporción del PIB es uno de los más bajos de la UE y está mal focalizado. (…) Mientras
tanto, los sistemas de ingresos mínimos regionales presentan grandes disparidades en las
condiciones de acceso, cobertura y suficiencia (…).
Como resultado, muchos de los que
están en situación de necesidad no reciben apoyo» (punto 14).
También en el marco comunitario, el Pilar Europeo de Derechos Sociales, adoptado en
la Cumbre social en favor del empleo justo y el crecimiento celebrada en Gotemburgo en
noviembre de 2017, pretende dar a los ciudadanos europeos unos derechos sociales
nuevos y más efectivos.
Este Pilar Europeo de Derechos Sociales establece veinte
principios fundamentales, uno de los cuales (principio 14) está dedicado a la renta mínima,
señalando que: «Toda persona que carezca de recursos suficientes tiene derecho a unas
prestaciones de renta mínima adecuadas que garanticen una vida digna a lo largo de
todas las etapas de la vida, así como el acceso a bienes y servicios de capacitación.
Para
las personas que pueden trabajar, las prestaciones de renta mínima deben combinarse
con incentivos a la (re)integración en el mercado laboral».
Junto a estas recomendaciones procedentes del ámbito comunitario, múltiples estudios
y reflexiones han contribuido en los últimos años al debate nacional sobre las carencias del
modelo español de garantía de ingresos.
Con el objeto de analizar el sistema de garantía
de ingresos en nuestro país, así como sus necesidades de reforma, en el año 2016, en el
marco del Programa para el Empleo y la Innovación Social de la Unión Europea (eje
«Progreso»), el Gobierno de España, a través del entonces Ministerio de Sanidad,
Servicios Sociales e Igualdad, elaboró el informe denominado «El sistema de garantía de
ingresos en España: tendencias, resultados y necesidades de reforma».
Entre otros
elementos, este informe señalaba que el mapa de rentas mínimas en España se
caracteriza por la diversidad territorial, debido a que su desarrollo normativo y financiación
dependen de cada una de las comunidades autónomas.
La diversa naturaleza de la
norma, las denominaciones, flexibilidad de los requisitos de acceso o intensidad protectora
dependen, en buena parte, del modelo de inclusión del territorio en términos de
reconocimiento de derecho, desarrollo de planes de inclusión, compromiso institucional o
participación de distintos niveles administrativos, departamentos y gestores de programas.
En febrero de 2017, el Parlamento español tomó en consideración una Iniciativa
Legislativa Popular, a propuesta de los sindicatos Unión General de Trabajadores y
Comisiones Obreras, con el objetivo de establecer una prestación de ingresos mínimos.
Se trata de la primera propuesta relevante en este ámbito, que, sin duda, supuso un fuerte
impulso para el desarrollo del ingreso mínimo vital.
El 2 de marzo de 2018, el Consejo de Ministros aprobó encargar a la Autoridad
Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) la realización de un análisis sobre
prestaciones de ingresos mínimos, que se materializó en un estudio titulado «Los
programas de rentas mínimas en España».
- Entre otros elementos, el estudio elaborado por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal señalaba que, a diferencia de lo que ocurre en la mayoría de los países europeos, España no cuenta con una prestación que cubra el riesgo general de pobreza. Asimismo, ponía de relieve que el sistema de ingresos mínimos en España está fraccionado y presenta disparidades territoriales. Con carácter general las cuantías son bajas y falta cobertura.
- El estudio advertía que los programas de rentas mínimas pueden generar desincentivos a la incorporación al mercado laboral, especialmente cuando una de las condiciones de elegibilidad es ser desempleado y que uno de los retos más complejos a los que se enfrentan estos programas es el crecimiento en todos los países del porcentaje de trabajadores que reciben remuneraciones inferiores al umbral de pobreza.
Por otra parte, con el fin de prevenir y luchar contra la pobreza y la exclusión social en
España, por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de marzo de 2019 se aprobó la Estrategia
Nacional de Prevención y Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social 2019-2023. Entre
otros elementos, la estrategia identifica la reducción de la desigualdad de rentas entre los
principales desafíos de las sociedades europeas y en España en particular.
II
La necesidad de la puesta en marcha del ingreso mínimo vital como política destinada
a corregir estos problemas se ha visto acelerada por la crisis sanitaria del COVID-19 y el
estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.
Ante la gravedad de la crisis y la rápida evolución de los contagios, el Congreso de los
Diputados, previo Acuerdo del Consejo de Ministros, ha aprobado la prórroga del estado
de alarma en cinco ocasiones, a través de los Reales Decretos 476/2020, de 27 de marzo,
487/2020, de 10 de abril, 492/2020, de 24 de abril, 514/2020, de 8 de mayo y 537/2020,
de 22 de mayo.
Las medidas sanitarias de contención han supuesto la restricción de la movilidad y la
paralización de numerosos sectores de la economía española, con el consiguiente efecto
negativo para la renta de los hogares, los autónomos y las empresas.
En este contexto el Gobierno de España ha venido adoptando una serie de medidas
urgentes orientadas tanto a frenar el avance de la pandemia, como a mitigar los profundos
efectos económicos y sociales que la crisis sanitaria está generando en nuestro país.
Más allá del impacto directo sobre la actividad económica, la pandemia ha
desembocado en una profunda crisis social, que afecta especialmente a las personas en
situación de vulnerabilidad.
Las situaciones de crisis proyectan sus efectos más perjudiciales sobre la población
más vulnerable e insegura, que no goza de una estabilidad permanente en sus ingresos,
y que además está insuficientemente atendida por la mayor parte de las políticas sociales,
vinculadas a la existencia de relaciones estables de empleo.
Por tanto, a la vista de lo expuesto anteriormente, la situación de pobreza y desigualdad
existente en España y el incremento de la vulnerabilidad económica y social ocasionado
por el COVID-19, exigen la puesta en marcha con carácter urgente de un mecanismo de
garantía de ingresos de ámbito nacional.
Este mecanismo, articulado a partir del mandato
que el artículo 41 de la Constitución Española otorga al régimen público de Seguridad
Social para garantizar la asistencia y prestaciones suficientes ante situaciones de
necesidad, asegura un determinado nivel de rentas a todos los hogares en situación de
vulnerabilidad con independencia del lugar de residencia. A esta finalidad responde la
presente disposición, aprobando el ingreso mínimo vital como prestación económica de la
Seguridad Social en su modalidad no contributiva.
III
Esta prestación nace con el objetivo principal de garantizar, a través de la satisfacción
de unas condiciones materiales mínimas, la participación plena de toda la ciudadanía en
la vida social y económica, rompiendo el vínculo entre ausencia estructural de recursos y
falta de acceso a oportunidades en los ámbitos laboral, educativo, o social de los
individuos.
La prestación no es por tanto un fin en sí misma, sino una herramienta para
facilitar la transición de los individuos desde la exclusión social que les impone la ausencia
de recursos hacia una situación en la que se puedan desarrollar con plenitud en la
sociedad.
Aunque la situación de privación económica que sufren las personas a las que
va dirigida esta medida esté en el origen de su situación de vulnerabilidad, la forma
concreta que tomará su inclusión social variará en función de las características de cada
individuo: para algunos, será el acceso a oportunidades educativas, para otros, la
incorporación al mercado de trabajo o, la solución a una condición sanitaria determinada.
- Este objetivo de inclusión condiciona de manera central el diseño de la prestación, que, incorporando las mejores prácticas internacionales, introduce un sistema de incentivos buscando evitar la generación de lo que los expertos en política social han llamado «trampas de pobreza», esto es, que la mera existencia de prestación inhiba el objetivo de inclusión social y económica de los receptores.
- Para aplicar este sistema de incentivos, resulta fundamental la cooperación con las comunidades autónomas y entidades locales en el despliegue de unos itinerarios de inclusión flexibles y adaptados a cada situación para los beneficiarios del ingreso mínimo vital, dado que, en el ejercicio de sus competencias, pueden acceder de manera más directa a las realidades concretas de los perceptores a través de los servicios sociales, pieza clave en la articulación del sistema.
El
sector privado también será copartícipe del diseño de estos itinerarios de inclusión,
estableciéndose un Sello de Inclusión Social que acredite a todas aquellas empresas que
ofrezcan oportunidades de empleo y formación a los perceptores del ingreso mínimo vital.
La centralidad del objetivo de inclusión que subyace a la norma exigirá que los efectos
de la prestación tendrán que ser permanente y rigurosamente evaluados una vez sea
puesta en marcha.
Así entendido, el ingreso mínimo vital no es una política dirigida a grupos o individuos
concretos, sino que, atendiendo a aquellos que en un momento determinado sufren
situaciones de exclusión y vulnerabilidad, protege de forma estructural a la sociedad en su
conjunto.
Esta política actuará así como un seguro colectivo frente a los retos que nuestras
sociedades enfrentarán en el futuro próximo: carreras laborales más inciertas, nuevas
vulnerabilidades como la puesta de manifiesto por la crisis de COVID-19, transformaciones
económicas asociadas a la robotización o el cambio climático, y en general una mayor
volatilidad en los ingresos y los empleos, problemas frente a los que casi nadie será
inmune, pero que afectarán especialmente a los grupos sociales más vulnerables.
Con el objetivo de evitar duplicidades de cara al ciudadano y en aras de una mayor
efectividad de la política, la puesta en marcha del ingreso mínimo vital exigirá también una
progresiva reordenación del conjunto de ayudas estatales cuyos objetivos se solapan con
los de esta nueva política. Este proceso de reajuste se iniciará con la eliminación de la
actual prestación de la Seguridad Social por hijo o menor acogido a cargo sin discapacidad
o con discapacidad inferior al 33 por ciento.
La progresiva reorganización de las prestaciones no contributivas que deberá abordarse
en los próximos años permitirá una focalización en colectivos particularmente vulnerables
que contribuya a una mayor redistribución de la renta y la riqueza en nuestro país.
El modelo de gobernanza compartida que se prefigura en esta norma, en la que de
forma articulada y coordinada participan las comunidades autónomas y las entidades
locales, persigue un doble objetivo. Por un lado, lograr un despliegue más efectivo de la
política de cara al ciudadano.
La evaluación de los programas de sostenimiento de rentas
en otros contextos ha identificado como uno de los problemas recurrentes el hecho de que
muchos de sus potenciales beneficiarios acaban no accediendo a ellos, bien por la
complejidad de los procedimientos, la naturaleza de los colectivos a los que va dirigido, o
una combinación de estos factores.
La implicación de comunidades autónomas y entidades
locales, con especial protagonismo de los servicios sociales, junto al papel del tercer
sector, busca maximizar la capilaridad institucional para llegar por diferentes canales a
todos los posibles solicitantes, con el objeto de minimizar los problemas de acceso a la
política pública.
En segundo lugar, la implicación de comunidades autónomas y entidades locales en el
despliegue de la política persigue consolidar la necesaria implicación de todas las
instituciones en el compromiso común de lucha contra la pobreza y las desigualdades en
todo el territorio, engarzando el legítimo ejercicio del autogobierno en el ámbito de las
políticas sociales de las comunidades autónomas con la provisión colectiva de una red de
protección mínima y común de ingresos garantizada por la Seguridad Social.
Finalmente, la colaboración en el diseño y la gestión del ingreso mínimo vital entre el
Instituto Nacional de la Seguridad Social y la Secretaría General de Objetivos y Políticas
de Inclusión y Previsión Social, por parte del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y
Migraciones, y la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por parte del Ministerio de
Hacienda, constituye un paso decisivo hacia un modelo de política social construido sobre la base de una visión integral de la Hacienda pública comprensiva tanto de los tributos
como de las prestaciones monetarias, de tal forma que los ciudadanos, en función de su
capacidad económica y sus necesidades vitales, sean contribuyentes en el Impuesto sobre
la Renta de las Personas Físicas o perceptores de ayudas monetarias evitando
redundancias, contradicciones e inequidades.
IV
Desde una perspectiva de análisis de la evolución del sistema de Seguridad Social, la
creación del ingreso mínimo vital constituye un hito histórico que viene a equilibrar la
configuración de un modelo integrado por una doble esfera, contributiva y no contributiva,
en el que esta segunda ha sido hasta ahora un elemento secundario.
De ahí la importancia
de la configuración del ingreso mínimo vital como prestación no contributiva de la
Seguridad Social.
A partir del artículo 41 de nuestra Constitución, la doctrina constitucional concibe la
Seguridad Social como una «función del Estado» (STC 37/1994).
De un lado, el Tribunal
Constitucional pone de manifiesto la estrecha vinculación de este precepto con el artículo 1
del mismo texto constitucional en el que se reconoce el carácter social de nuestro Estado
que propugna la justicia como valor superior de nuestro ordenamiento; así como su
conexión con el artículo 9.2 en el que se recoge el mandato de promoción de la igualdad
y de remoción de los obstáculos que la dificultan.
De otro lado, esta caracterización como función del Estado supone que la Seguridad
Social ocupa «… una posición decisiva en el remedio de situaciones de necesidad…», con
la particularidad de que la identificación de tales situaciones y el modo en el que se articula
su protección se ha de hacer «… teniendo en cuenta el contexto general en que se
produzcan, y en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades del
momento y las necesidades de los diversos grupos sociales» (STC 65/1987).
De lo anterior puede deducirse la trascendencia que para la sociedad española tiene la
aprobación del ingreso mínimo vital. Porque, más allá de la dimensión coyuntural que una
medida como esta tiene en el actual contexto de crisis provocado por la pandemia, la nueva
prestación se integra con vocación estructural dentro de nuestro sistema de Seguridad Social
reforzando decisivamente su contenido como garantía institucional «… cuya preservación se
juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales» (STC 32/1981).
V
El real decreto-ley se estructura en nueve capítulos, treinta y siete artículos, cinco
disposiciones adicionales, siete disposiciones transitorias, una disposición derogatoria,
once disposiciones finales y dos anexos.
El capítulo I recoge las disposiciones generales del ingreso mínimo vital, regulando el
objeto, el concepto y naturaleza, así como sus características.
El principal objetivo del ingreso mínimo vital será la reducción de la pobreza,
especialmente la pobreza extrema, y la redistribución de la riqueza. Al asegurar un
determinado nivel de renta con independencia del lugar de residencia, esta prestación de
la Seguridad Social promoverá la igualdad efectiva de todos los españoles.
El capítulo II se ocupa del ámbito subjetivo del ingreso mínimo vital.
Podrán ser beneficiarias del ingreso mínimo vital las personas que vivan solas o los
integrantes de una unidad de convivencia que, con carácter general, estará formada por
dos o más personas que residan en la misma vivienda y que estén unidas entre sí por
consanguinidad o afinidad hasta el segundo grado, si bien se establecen excepciones para
contemplar determinados supuestos, como es el caso de las personas que sin tener
vínculos familiares comparten vivienda por situación de necesidad.
En todo caso, para
tener la condición de beneficiario, se exigen una serie de requisitos para el acceso y el
mantenimiento del derecho a la prestación.
Se regula también la figura del titular de la prestación, que serán las personas con
plena capacidad de obrar que la soliciten y la perciban, en nombre propio o en nombre de una unidad de convivencia, asumiendo también, en este último caso, la representación de
la unidad de convivencia.
En todo caso el derecho a la prestación se configura en función de la situación de
vulnerabilidad económica.
A estos efectos, se va a considerar que se da esta situación
cuando el promedio mensual del conjunto de ingresos y rentas anuales computables de la
persona beneficiaria individual o del conjunto de miembros de la unidad de convivencia,
correspondientes al ejercicio anterior, sea al menos 10 euros inferior al nivel de renta
garantizada para cada supuesto previsto, en función de las características de la persona
beneficiaria individual o la unidad de convivencia, requiriéndose además que su patrimonio,
excluida la vivienda habitual, sea inferior a los límites establecidos en el real decreto-ley.
Se prevé, por último, el régimen de compatibilidad del ingreso mínimo vital con el
empleo, de forma que la percepción de esta prestación no desincentive la participación en
el mercado laboral.
El capítulo III se ocupa de la acción protectora.
El ingreso mínimo vital es una prestación económica de periodicidad mensual que
cubre la diferencia entre el conjunto de ingresos que ha recibido el hogar unipersonal o la
unidad de convivencia durante el año anterior y la renta garantizada determinada por el
real decreto-ley para cada supuesto, que, para el ejercicio 2020, se deduce de aplicar la
escala establecida en el anexo I del real decreto-ley.
La renta garantizada para un hogar unipersonal es el equivalente al 100 por ciento del
importe anual de las pensiones no contributivas de la Seguridad Social vigente en cada
momento, dividido por 12. El importe de la renta garantizada se incrementa en función de
la composición de la unidad de convivencia mediante la aplicación de unas escalas de
incrementos.
El ingreso mínimo vital protege especialmente a los hogares monoparentales,
estableciendo un complemento de monoparentalidad del 22 por ciento de la cuantía
mensual de la pensión no contributiva unipersonal.
Asimismo, protege de manera más
intensa a la infancia, al establecer escalas de equivalencia para los menores superiores a
las utilizadas habitualmente en este tipo de prestaciones.
Con el fin de garantizar un determinado nivel de ingresos a los hogares en situación de
vulnerabilidad, el ingreso mínimo vital tiene carácter indefinido y se mantendrá siempre y
cuando subsistan las causas que motivaron su concesión.
En este capítulo se determinan asimismo las causas de suspensión y extinción del
derecho, las incompatibilidades y el reintegro de las prestaciones indebidas. Por otra parte,
se definen los conceptos de renta y de patrimonio que se tendrán en cuenta para el
cómputo de los ingresos y de la situación patrimonial, a partir de lo cual se determinará el
derecho a la prestación del ingreso mínimo vital.
En el cómputo de ingresos quedan expresamente excluidas las prestaciones
autonómicas concedidas en concepto de rentas mínimas.
Por tanto, el ingreso mínimo vital
se configura como una prestación «suelo» que se hace compatible con las prestaciones
autonómicas que las comunidades autónomas, en el ejercicio de sus competencias
estatutarias, puedan conceder en concepto de rentas mínimas, tanto en términos de
cobertura como de generosidad.
De esta forma, el diseño del ingreso mínimo vital,
respetando el principio de autonomía política, permite a las comunidades autónomas
modular su acción protectora para adecuarla a las peculiaridades de su territorio, al tiempo
que preserva su papel como última red de protección asistencial.
Finalmente, se recogen los mecanismos para acreditar el cumplimiento de los
requisitos de acceso a la prestación.
El capítulo IV regula el procedimiento para la solicitud, el inicio de la tramitación y
resolución del ingreso mínimo vital.
Con el objeto de facilitar la presentación de la solicitud se habilitarán diferentes canales
a disposición de los ciudadanos.
Asimismo, se podrán suscribir convenios con las
comunidades autónomas y entidades locales para la presentación de las solicitudes e
iniciación y tramitación del expediente, por su proximidad y conocimiento de la realidad
social de su territorio.
El Instituto Nacional de la Seguridad Social será el competente para el reconocimiento
y control de la prestación, sin perjuicio de la posibilidad de suscribir convenios y de las
disposiciones adicionales cuarta y quinta. La tramitación del procedimiento se realizará por
medios telemáticos.
El capítulo V regula la cooperación entre las administraciones públicas.
Se contempla la promoción de estrategias de inclusión de las personas beneficiarias
del ingreso mínimo vital, en coordinación con todas las administraciones involucradas.
Asimismo, se prevé la firma de convenios con otros órganos de la administración, con
comunidades autónomas y entidades locales, pudiendo estos convenios regir la
cooperación en el procedimiento administrativo, en el desarrollo de estrategias de inclusión
o en cualquier otro ámbito de relevancia para los fines del ingreso mínimo vital.
El real decreto-ley crea la Comisión de seguimiento del ingreso mínimo vital, como
órgano de cooperación con las comunidades autónomas y entidades locales en materia de
inclusión, así como el Consejo consultivo del ingreso mínimo vital, como órgano de
consulta y participación con las entidades del Tercer Sector de Acción Social y las
organizaciones sindicales y empresariales.
El capítulo VI determina el régimen de financiación del ingreso mínimo vital, que se
realizará a cargo del Estado mediante la correspondiente transferencia a los presupuestos
de la Seguridad Social.
Los capítulos VII y VIII establecen, respectivamente, el régimen de obligaciones y el de
infracciones y sanciones.
La economía informal perjudica tanto a las personas que trabajan de esta forma, que
en determinados momentos de su vida se encontrarán sin la protección social necesaria
por la falta de cotización previa, como a la sociedad en su conjunto por la menor
recaudación impositiva y, por tanto, la merma de la capacidad del Estado para el desarrollo
de las políticas públicas.
El ingreso mínimo vital, al ser compatible con los rendimientos del trabajo y estar
acompañado de un mecanismo incentivador al empleo, así como de las obligaciones de
los beneficiarios de participar en las estrategias de inclusión que promueva el Ministerio de
Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, y de figurar como demandantes de empleo en
caso de no trabajar, brindará la oportunidad de incorporarse a la economía formal a
personas y colectivos que tradicionalmente han venido trabajando fuera de este ámbito.
La
incorporación al trabajo formal y el disfrute de los beneficios sociales y económicos que
esto supone actuará en muchos casos como barrera para la vuelta de estas personas a la
economía informal, con los beneficios individuales y colectivos que ello comporta para la
sociedad en su conjunto.
En el caso del trabajo por cuenta ajena, la economía informal no sería posible sin la
colaboración necesaria de aquellos empresarios que, con esta forma de actuar, persiguen
eludir impuestos y reducir los costes laborales de su actividad.
Por este motivo, la lucha
contra la economía informal debe desarrollarse en un doble ámbito: tanto por el lado de los
trabajadores, como por el lado de los empresarios que ostentan en esta ocasión la figura
del cooperador necesario, sin la cual la infracción no sería posible.
Por tanto, la reducción
de la economía informal requiere necesariamente de la equiparación del autor de la
infracción con el cooperador necesario, en este caso el empresario, a la hora de imponer
la sanción.
En este sentido, el real decreto-ley establece que tanto las personas titulares y
beneficiarias del derecho que hayan cometido la infracción, como aquellas otras que
hubiesen cooperado en su comisión, serán responsables de las infracciones tipificadas en
el real decreto-ley.
Asimismo, y con idéntica finalidad, se establecen sanciones accesorias como la
extinción del derecho o la imposibilidad de resultar beneficiario a futuro, sin perjuicio del
necesario reintegro de las cantidades indebidamente percibidas, para los casos de
falseamiento, ocultación fraudulenta de cambios en la situación o cualquier otra actuación
fraudulenta que den lugar al acceso indebido a la prestación, a su mantenimiento o a un
aumento indebido de su importe.
El capítulo IX regula el régimen de control financiero de esta prestación.
La disposición adicional primera incluye un mandato a regular reglamentariamente el
Sello de Inclusión Social, con el que se distinguirá a aquellos empleadores de beneficiarios
del ingreso mínimo vital que contribuyan al tránsito de los beneficiarios del ingreso mínimo
vital desde una situación de riesgo de pobreza y exclusión a la participación activa en la
sociedad.
La disposición adicional segunda prevé la inclusión de las prestaciones del ingreso
mínimo vital en el Registro de Prestaciones Sociales Públicas.
La disposición adicional tercera regula el crédito extraordinario en el Presupuesto del
Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones para financiar el ingreso mínimo
vital en el ejercicio 2020.
La disposición adicional cuarta contempla el estudio por parte del Gobierno de la
celebración de convenios con comunidades autónomas que contemplen fórmulas de
gestión de la prestación.
La disposición adicional quinta regula la aplicación del real decreto-ley en los territorios
forales, en atención a la especificidad de las Haciendas Forales.
Así, se contempla que
dichos territorios asuman las funciones y servicios que el real decreto-ley atribuye al
Instituto Nacional de Seguridad Social y se prevé que, mientras no se asuman dichas
funciones, se firme una encomienda de gestión.
La disposición transitoria primera determina la prestación transitoria del ingreso mínimo
vital durante 2020, para los beneficiarios de la asignación económica por hijo o menor a
cargo, sin discapacidad o con discapacidad inferior al 33 por ciento, que cumplan
determinados requisitos y cuya asignación económica sea inferior al importe de la
prestación del ingreso mínimo vital.
A partir del 31 de diciembre de 2020, los beneficiarios que mantengan los requisitos
que dieron lugar al reconocimiento de la prestación transitoria, pasarán a ser beneficiarios
del ingreso mínimo vital.
Apreciándose en estos momentos circunstancias de extraordinaria
necesidad derivadas de la crisis sanitaria que requieren su cobertura urgente, el Instituto
Nacional de la Seguridad Social reconocerá la prestación transitoria de ingreso mínimo
vital a los actuales beneficiarios de la prestación económica por hijo o menor a cargo del
sistema de la Seguridad Social que reúnan determinados requisitos.
Para la comprobación
de dichos requisitos, de forma extraordinaria, como excepción al artículo 95.1 k) de la
Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, no se considerará necesario recabar
el consentimiento para la tramitación de la prestación económica por hijo o menor a cargo,
en tanto en cuanto la prestación transitoria de ingreso mínimo vital supone una mejora en
la misma.
La disposición transitoria segunda regula el día a partir del cual podrán presentarse
solicitudes y el momento a partir del cual se devenga la prestación.
La disposición transitoria tercera prevé un procedimiento excepcional relacionado
directamente con la situación económica generada a raíz de la pandemia del COVID-19,
que tiene por objeto asegurar que el ingreso mínimo vital llegue con urgencia a las
personas y hogares que más lo necesitan y que más están padeciendo las consecuencias
de la crisis.
Así, se permite el reconocimiento de la prestación para las solicitudes cursadas
durante 2020 teniendo en cuenta la situación de ingresos durante este año, en lugar de los
ingresos del año anterior, al objeto de poder tener en cuenta las situaciones de
vulnerabilidad generadas por las consecuencias económicas y sociales que está
ocasionando el COVID-19.
En particular, a efectos de acreditar provisionalmente el
cumplimiento del requisito de rentas, se considerarán los ingresos que haya tenido la
persona o unidad de convivencia durante este año, siempre y cuando en el ejercicio
anterior no supere la mitad de los límites de patrimonio establecidos de forma general para
las citadas unidades de convivencia y cuyos ingresos no superen en más del 50 por ciento
de los límites establecidos para toda la unidad de convivencia en el ejercicio 2019 en los
términos establecidos en el presente real decreto-ley.
La disposición transitoria cuarta prevé que, hasta el 31 de diciembre y con carácter
excepcional, el control sobre el reconocimiento del derecho y de la obligación de los expedientes de la prestación no contributiva de ingreso mínimo vital será exclusivamente
la de control financiero permanente.
La urgente necesidad de proceder al pago de estas prestaciones, ante la necesidad
social derivada de la crisis del COVID-19, hace que los plazos de implementación sean
extraordinariamente breves, dificultando el desarrollo de los sistemas informáticos
adecuados, así como reordenar los procedimientos de control.
La disposición transitoria quinta, por su parte, regula una exención del pago de precios
públicos por servicios académicos universitarios del curso académico 2020/2021 para
aquellos a quienes se reconozca la prestación del ingreso mínimo vital entre los meses de
junio y diciembre de 2020 y, habiendo solicitado una beca de la Administración General del
Estado para cursar estudios postobligatorios no la obtengan por superar los umbrales de
renta y patrimonio.
La situación socioeconómica provocada por la COVID-19 justifica la
adopción de medidas para fomentar el acceso a la enseñanza superior pública. La
obtención de una beca para la realización de estudios conducentes a la obtención de un
título universitario de carácter oficial lleva aparejada, con carácter general, la exención del
pago de los precios públicos por dichos servicios académicos.
Sin embargo, el contexto
actual demanda medidas extraordinarias para evitar el abandono escolar de personas que
se hayan visto gravemente afectadas por la pandemia.
La disposición transitoria sexta regula el régimen de financiación del ingreso mínimo
vital durante 2020, especificando que se dotarán, mediante modificación presupuestaria,
los créditos presupuestarios que resulten adecuados para la financiación del ingreso
mínimo vital.
La disposición transitoria séptima regula la integración de la prestación por hijo o
menor a cargo en la prestación del ingreso mínimo vital. A partir de la entrada en vigor de
este real decreto-ley no podrán presentarse nuevas solicitudes para la asignación
económica por hijo o menor a cargo sin discapacidad o con discapacidad inferior al 33 por
ciento, sin perjuicio de las personas beneficiarias que a 31 de diciembre de 2020 no
cumplan los requisitos para ser beneficiarios del ingreso mínimo vital podrán ejercer el
derecho de opción para volver a la asignación económica por hijo o menor a cargo del
sistema de la Seguridad Social.
Asimismo, se precisa el régimen transitorio aplicable a las personas beneficiarias de la
asignación económica por hijo o menor a cargo sin discapacidad o con discapacidad
inferior al 33 por ciento.
La disposición derogatoria única dispone la derogación de cuantas normas se opongan
a lo dispuesto en el presente real decreto-ley.
La disposición final primera modifica el Real Decreto 397/1996, de 1 de marzo, por el que
se regula el registro de prestaciones sociales públicas, al objeto de que se incorpore desde el
momento de su puesta en marcha la prestación económica del ingreso mínimo vital.
La disposición final segunda modifica la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General
Presupuestaria, para incluir la prestación del ingreso mínimo vital dentro de la relación de
créditos incluidos en los Presupuestos de la Seguridad Social que se consideran
ampliables en la cuantía resultante de las obligaciones que se reconozcan y liquiden.
La disposición final tercera modifica el texto refundido de la Ley de garantías y uso
racional de los medicamentos y productos sanitarios, aprobado por Real Decreto
Legislativo 1/2015, de 24 de julio, para incluir a las personas beneficiarias del ingreso
mínimo vital entre las personas que se encuentran exentas de la aportación de los usuarios
a la prestación farmacéutica ambulatoria.
La disposición final cuarta modifica el texto refundido de la Ley General de la Seguridad
Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, al objeto de incluir
la prestación del ingreso mínimo dentro de la acción protectora del sistema de la Seguridad
Social y de incorporar las necesarias obligaciones de facilitación de datos para el
reconocimiento, gestión y supervisión de la prestación por parte del Ministerio de Hacienda,
comunidades autónomas, diputaciones forales, Ministerio del Interior, mutuas
colaboradoras con la Seguridad Social, Instituto de Mayores y Servicios Sociales y
organismos competentes autonómicos.
Asimismo, se suprime la asignación económica por hijo o menor a cargo sin discapacidad o con discapacidad inferior al 33 por ciento, pues
esta prestación se integrará en el ingreso mínimo vital.
La disposición final quinta modifica la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos
Generales del Estado para el año 2018, para la creación de la Tarjeta Social Digital, con el
objetivo de mejorar y coordinar las políticas de protección social impulsadas por las
diferentes administraciones públicas.
La disposición final sexta pretende incentivar la participación de las entidades locales
en la iniciación e instrucción del procedimiento del ingreso mínimo vital, posibilitando que
los gastos que se deriven del desarrollo de estas funciones se puedan financiar con cargo
al superávit previsto al cierre del ejercicio, y previendo que a efectos de determinar en
relación con el ejercicio 2020 la situación de incumplimiento de las reglas de estabilidad
presupuestaria se tendrá en consideración, con carácter excepcional, si aquella ha estado
causada por estos gastos.
La disposición final séptima autoriza al Gobierno para actualizar los valores, escalas y
porcentajes del real decreto-ley, cuando, atendiendo a la evolución de las circunstancias
sociales y económicas y de las situaciones de vulnerabilidad, así como a las evaluaciones
periódicas de la AIReF, se aprecie la necesidad de dicha modificación con el fin de que la
prestación pueda mantener su acción protectora dirigida a prevenir el riesgo de pobreza,
lograr la inclusión social y suplir las carencias de recursos económicos para la cobertura
de necesidades básicas.
La disposición final octava recoge la cláusula de salvaguardia para la modificación que
se efectúa del Real Decreto 397/1996, de 1 de marzo, por el que se regula el registro de
prestaciones sociales públicas, con el fin de que el ingreso mínimo vital se incorpore en
dicho registro desde el momento de su puesta en marcha.
La disposición final novena establece el título competencial y la disposición final
décima introduce una habilitación para desarrollo reglamentario.
Finalmente, la disposición final decimoprimera determina la entrada en vigor del real
decreto-ley, que tendrá lugar el mismo día de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».
VI
La adopción de medidas de carácter económico mediante real decreto-ley ha sido
avalada por el Tribunal Constitucional siempre que concurra una motivación explícita y
razonada de la necesidad –entendiendo por tal que la coyuntura económica exige una
rápida respuesta– y la urgencia –asumiendo como tal que la dilación en el tiempo de la
adopción de la medida de que se trate mediante una tramitación por el cauce normativo
ordinario podría generar algún perjuicio.
El real decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, siempre que el
fin que justifica la legislación de urgencia, sea, tal como reiteradamente ha exigido nuestro
Tribunal Constitucional (sentencias 6/1983, de 4 de febrero, F. 5; 11/2002, de 17 de enero,
F. 4, 137/2003, de 3 de julio, F. 3 y 189/2005, de 7 julio, F. 3), subvenir a una situación
concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones difíciles de prever
requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía
normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes.
El impacto económico y social que la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 está
ejerciendo sobre las personas en situación de vulnerabilidad, y el riesgo de cronificación y
aumento de la pobreza en el futuro si no se adoptan medidas con carácter inmediato,
ponen de manifiesto la concurrencia de los motivos que justifican la extraordinaria y
urgente necesidad de adoptar la norma reguladora del ingreso mínimo vital.
Aunque todavía es muy pronto para disponer de datos estadísticos sobre el impacto
de la COVID-19 en las tasas de pobreza de nuestro país, informes y comunicados emitidos
por algunas instituciones ponen de manifiesto que la pérdida de ingresos motivada por la
emergencia sanitaria ha afectado más intensamente a los hogares que antes de la crisis
ya tenían ingresos muy bajos.
En este sentido, Cáritas alerta de los efectos sociales que esta emergencia sanitaria
creada por el coronavirus puede producir en las familias en situación de pobreza y exclusión que, según datos de Fundación Fomento de Estudios Sociales y Sociología
Aplicada (FOESSA), es de 8,5 millones de personas, el 18,4% de la población española.
De entre los 8,5 millones de personas que se encuentran en exclusión social, hay un grupo
de 1,8 millones de personas que acumulan tal cantidad de problemas y necesidades que
serán las primeras en notar el parón de nuestra economía.
Por su parte, Cruz Roja señala que más de 12 millones personas en España, más
del 26% de la población, se encuentran en riesgo de pobreza o exclusión social, siendo las
que actualmente se encuentran aisladas y en confinamiento las que están viviendo una
situación de mayor vulnerabilidad.
Desde la Federación Española de Bancos de Alimentos (FESBAL), indican que como
consecuencia de la anterior crisis económica llegaron a atender a un millón setecientas mil
personas en los peores años, más del doble de las que atendían hasta entonces, y temen
que ahora la situación acabe siendo muy parecida o incluso peor. En apenas un par de
meses la demanda de alimentos se ha disparado un 30%.
Porque en el actual escenario de contención y prevención del COVID-19 tan urgente y
necesario es atajar la epidemia y evitar su propagación para proteger la salud pública,
como también lo es adoptar medidas de contenido económico y social para afrontar sus
consecuencias en la ciudadanía, en particular, en los colectivos vulnerables.
En esta línea de razonamiento, y siguiendo la doctrina constitucional (STC 61/2018),
cabe argumentar que el recurso al decreto-ley para la creación del ingreso mínimo vital tiene
una doble motivación cada una de las cuales, por sí sola, serviría para justificar la iniciativa.
Por un lado, nos recuerda la citada sentencia que el uso del decreto-ley se ha venido
aceptando en situaciones que se han calificado como «coyunturas económicas
problemáticas».
Y parece evidente que la magnitud de la tragedia por la pérdida de vidas
humana y las devastadoras consecuencias sociales y económicas derivadas de la
necesaria adopción de medidas para la contención de la pandemia justifican
suficientemente la actuación normativa de urgencia.
Pero también ha admitido, por otro lado, «… que el hecho de que se considere una
reforma estructural no impide, por sí sola, la utilización de la figura del decreto-ley, pues el
posible carácter estructural del problema que se pretende atajar no excluye que dicho
problema pueda convertirse en un momento dado en un supuesto de extraordinaria y
urgente necesidad, que justifique la aprobación de un decreto-ley, lo que deberá ser
determinado atendiendo a las circunstancias concurrentes en cada caso (STC 137/2011,
FJ 6; reiterado en SSTC 183/2014, FJ 5; 47/2015, FJ 5, y 139/2016, FJ 3)».
Tal apreciación
parece particularmente aplicable a una iniciativa como esta en la que se incorpora una nueva
prestación, con un número potencial de beneficiarios muy importante, al sistema de Seguridad
Social, verdadera columna vertebral de nuestro Estado social y democrático de derecho.
En suma, dentro del juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno
(SSTC 61/2018, de 7 de junio, FJ 4; 142/2014, de 11 de septiembre, FJ 3), los motivos de
oportunidad que acaban de exponerse justifican amplia y razonadamente la adopción de
la presente norma, al responder a la finalidad legítima de aprobar medidas que contribuyan
a abordar de forma inmediata el gravísimo impacto económico y social
provocado por el
COVID-19 (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 5;
182/1997, de 20 de octubre, FJ 3).
Debe señalarse también que este real decreto-ley no afecta al ordenamiento de las
instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos
regulados en el Título I de la Constitución, al régimen de las comunidades autónomas ni al
Derecho electoral general.
REAL DECRETO LEY RENTA MÍNIMA PRIMERA PARTE: PREÁMBULO
REAL DECRETO LEY RENTA MÍNIMA SEGUNDA PARTE: BENEFICIARIOS, REQUISITOS, CUANTÍA
REAL DECRETO LEY RENTA MÍMINA TERCERA PARTE: PROCEDIMIENTO, SOLICITUD Y SANCIONES
REAL DECRETO LEY RENTA MÍNIMA CUARTA PARTE
REAL DECRETO LEY RENTA MÍNIMA PRIMERA PARTE: PREÁMBULO
REAL DECRETO LEY RENTA MÍNIMA SEGUNDA PARTE: BENEFICIARIOS, REQUISITOS, CUANTÍA
REAL DECRETO LEY RENTA MÍMINA TERCERA PARTE: PROCEDIMIENTO, SOLICITUD Y SANCIONES
REAL DECRETO LEY RENTA MÍNIMA CUARTA PARTE
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