Hay que destacar que cualquier retroceso en la evolución de determinados parámetros alargaría el proceso hasta el establecimiento de la nueva normalidad, al menos para los grupos poblacionales, actividades o territorios afectados. Esto debe evitarse en la medida de lo posible, por lo que los principios de precaución y cautela, junto con el de proporcionalidad, guiarán la valoración de todos los datos y la subsecuente toma de decisiones.
Los parámetros cuyos valores son necesarios para avanzar en la desescalada, y de los que es necesario un seguimiento continuo, se plasmarán en un panel de indicadores integral único (se acompaña como Anexo I) que ayudará a la gradación de la intensidad y velocidad del desconfinamiento, incluyendo parámetros fundamentales para la toma de decisiones:
a) De salud pública, a partir de los datos que evalúan las cuatro capacidades estratégicas ya señaladas y la evolución de la situación epidemiológica.
b) De movilidad (tanto dentro del país – entre municipios/entre provincias – como internacional), muy vinculada a un posible aumento del riesgo de contagio.
c) De la dimensión social (impacto de la enfermedad, el confinamiento y la desescalada en los colectivos sociales más vulnerables, en particular los mayores).
d) De actividad económica (evaluación de la situación por sectores, en especial aquellos con más capacidad de arrastre y los más duramente afectados por la crisis).
La movilidad es uno de los aspectos más complejos de la desescalada, por su relación directa con la probabilidad de contagio.
El impacto del aumento de la actividad social y económica en la movilidad debe de ser sometido a un seguimiento constante y riguroso. Los indicadores cualitativos y cuantitativos de salud pública y movilidad deben ser relevantes, confiables y comunes, y se basarán los que se incluyen en el Anexo I.
Los aspectos sociales y económicos complementarán el diagnóstico sanitario y de movilidad, con el objetivo de proporcionar la información estratégica que mejor pueda contribuir en la toma de decisiones.
Del panel de indicadores integrado, con los parámetros indicados, resultarán los datos que orientarán la desescalada, con un nivel de granularidad territorial suficiente para tomar decisiones con agilidad, adecuadas a cada momento a la situación epidemiológica y la capacidad del sistema sanitario en cada ámbito geográfico relevante.
Por tanto, el panel de indicadores es un instrumento que facilita el análisis cualitativo, y en su conjunto, de los cuatro ámbitos (sanitario, movilidad, social y económico).
El resultado de dicho análisis ayudará a determinar la idoneidad de cada territorio para avanzar en las diferentes fases del proceso de desescalada.
V. GOBERNANZA
1. Principios generales
El Gobierno de España coordinará el proceso de transición a la nueva normalidad, el denominado proceso de desescalada. En concreto, el ministro de Sanidad asumirá, en su condición de autoridad delegada en la materia, todas las decisiones que sean necesarias para ir recuperando la actividad cotidiana, laboral y profesional.
El estado de alarma habilita al Ministerio de Sanidad para:
(i) en función de la evolución de la emergencia sanitaria, dictar órdenes e instrucciones en relación con las actividades permitidas y sobre su alcance y ámbito territorial;
y (ii) también modificar, ampliar o restringir los lugares, establecimientos y actividades suspendidas, siempre por razones justificadas de salud pública, y con el alcance y ámbito territorial que se determine.
Esta habilitación se recoge en Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19, en su redacción dada por las modificaciones y prórrogas (la actualmente en vigor es la establecida por el Real Decreto 492/2020, de 24 de abril).
Por otra parte, el Gobierno también ha trasladado a la opinión pública su voluntad de trabajar conjuntamente con las comunidades autónomas y con las entidades locales. Su conocimiento del territorio y de sus particularidades específicas es un elemento muy útil a tener en cuenta en el proceso de toma de decisión, que adoptará, en última instancia, el Gobierno de España y, sin duda, será clave en la aplicación de las medidas y en la correcta evolución de la desescalada.
Es importante que así sea, que el Gobierno de España y su Ministerio de Sanidad tomen las decisiones para garantizar un proceso de transición a la nueva normalidad coherente en toda España frente a un virus que, huelga decir, no conoce ninguna frontera ni interior ni exterior.
Ese papel decisivo del Ministerio de Sanidad no supone, en absoluto, que las decisiones sean uniformes en todo el territorio nacional; muy al contrario, la desescalada podrá ser asimétrica, es decir, los territorios podrán avanzar hacia la nueva normalidad a velocidades diferentes, tomando en consideración criterios, entre otros, sanitarios y epidemiológicos y escuchando a las autoridades autonómicas y locales, pero siempre se avanzará de una manera coherente que no ponga en riesgo el objetivo final: ganar la batalla contra la COVID-19 en toda España.
A la vista de lo anterior, podemos decir que los principios que definirán la gobernanza del proceso de desescalada son los siguientes:
(i) Toma de decisiones por el ministerio de Sanidad basada, fundamentalmente, en criterios sanitarios y epidemiológicos.
(ii) Asimetría entre territorios.
(iii) Colaboración de las comunidades autónomas.
(iv) Adaptabilidad a las circunstancias y a la evolución de la pandemia.
2. Metodología de la toma de decisiones
Tal y como se expone en este Plan, el proceso de desescalada se articulará en cuatro fases y tres transiciones entre esas cuatro fases.
Y también existirá un estadio previo, no considerado fase y, por tanto, parte de la desescalada, que se define por diferentes medidas de alivio con un riesgo de contagio muy bajo, en opinión de los epidemiólogos, como por ejemplo los paseos con los niños a cargo de un adulto, la práctica de deporte individual o los paseos con las personas con las que se convive en el mismo domicilio.
Este tipo de medidas con riesgo de contagio muy bajo, se han podido adoptar en una fase avanzada de control de la curva de contagios, y siempre acompañadas de las correspondientes medidas de protección y distanciamiento social.
El ministro de Sanidad decidirá en qué fase se encuentra cualquier territorio del país, con base en los parámetros que conforman el panel de indicadores, que serán evaluados de manera cualitativa y conjunta para permitir la transición de una fase a otra. La aplicación de esos criterios determinará el avance, o retroceso, de unas fases a otras.
En línea con lo previsto por el CCAES en materia sanitaria, el proceso de toma de decisiones se articulará mediante una Orden del ministro de Sanidad y se basará en las siguientes consideraciones:
(i) Este plan determina las fases de la desescalada, las actividades concretas permitidas en cada fase y las condiciones específicas en las que se desarrollarán. El ministro de Sanidad podrá modificar, ampliar o restringir esas actividades y su alcance en función de la evolución de la pandemia.
(ii) Asimismo, este plan también establece el panel de indicadores, es decir, los diferentes criterios técnicos (sanitarios, movilidad, social y económico) que se evaluarán de manera conjunta y cualitativa y que servirán para decidir en qué fase se encuentra cada territorio. Los criterios técnicos del ámbito sanitario han sido expresamente consensuados por los equipos técnicos del Ministerio de Sanidad y de las Consejerías de Sanidad de las comunidades autónomas. El resto de criterios serán evaluados mediante el procedimiento que se determine, oído, en su caso, el ministerio competente por razón de la materia.
(iii) Las comunidades autónomas podrán trasladar al ministro de Sanidad propuestas de actividades debidamente justificadas que se desarrollen en sus respectivos territorios y que no se hayan incluido entre las actividades permitidas en las diferentes fases (véase Anexo II). El ministro de Sanidad decidirá, en su caso, su inclusión en el panel de indicadores.
(iv) El ministro de Sanidad decidirá, cada dos semanas, en qué fase de desescalada está cada territorio. Inicialmente, la unidad territorial será la provincia o la isla. Las decisiones podrán significar el avance a la siguiente fase de la desescalada o el retroceso en el caso de que se produzca una regresión en los marcadores de la provincia o isla.
(v) Las comunidades autónomas, oídas las entidades locales afectadas, podrán proponer al ministro de Sanidad que un territorio concreto de su comunidad sea declarado en una fase diferente del proceso de desescalada.
Esa propuesta deberá ir acompañada de un informe motivado que justifique el nivel de cumplimiento y estado de los parámetros establecidos, y también la viabilidad de garantizar el aislamiento, desde el punto de vista de la movilidad, de ese territorio en concreto del resto de la provincia.
El ministro de Sanidad decidirá, en su caso, la transición de fase del territorio concreto propuesto por la comunidad autónoma.
VI. RECUPERACIÓN DE LA ACTIVIDAD
Durante las últimas seis semanas se ha restringido la movilidad, con un impacto importante sobre la actividad económica. De este periodo se extraen lecciones importantes, como la responsabilidad individual en el cumplimiento de las normas y recomendaciones, la importancia de la autoprotección, guías de buenas prácticas para la vuelta al trabajo, o la corresponsabilidad desarrollada por las empresas y los trabajadores para garantizar la máxima protección en los centros de trabajo, entre otras.
Tras el periodo excepcional y el gran esfuerzo realizado por el conjunto de la sociedad, los agentes económicos y el conjunto del Estado, es preciso reactivar progresivamente la actividad económica en aquellos sectores cuya actividad sigue limitada por la declaración del estado de alarma. Sectores como los del transporte, turismo, cultura, comercio minorista, hostelería y restauración, entre otros, deben poder empezar a recuperar su pulso de manera progresiva.
La desescalada se plantea como una transición a la nueva normalidad, aunque con nuevos comportamientos por parte de las personas y las empresas (como la autoprotección y la separación física), con el fin de que se pueda combinar la reducción del contagio y, por tanto, la máxima seguridad sanitaria y en materia de prevención de riesgos laborales, con la capacidad para que la recuperación económica sea rápida y firme, generando progresivamente la ventaja competitiva de contar con una experiencia anterior y positiva en la adaptación de los diferentes sectores a la nueva normalidad.
Los centros de trabajo deben ser seguros y los trabajadores contar con la máxima protección sanitaria y laboral. Consecuentemente, los empleadores, como ya han venido haciendo, deberán adaptar sus protocolos y medidas de prevención de riesgos a las recomendaciones higiénicas y de distanciamiento establecidas por el ministro de Sanidad, cumpliendo así con su obligación de velar por la salud de los trabajadores y trabajadoras. Este proceso afecta a sectores clave de la economía, en ocasiones vinculados a colectivos sociales vulnerables, que son aquellos que tienen un trabajo más precarizado.
La recuperación social y económica debe tener en cuenta la incidencia desigual que ha tenido la crisis provocada por la COVID-19 en los distintos sectores y grupos sociales, prestando una atención especial a la protección de los trabajadores más afectados, con el fin de que el proceso de recuperación contribuya a la reducción de las desigualdades.
En el ámbito internacional, la recuperación de la normalidad va a tener un impacto importante en la recuperación de la demanda de determinados bienes y servicios, sobre todo aquellos relacionados con el turismo.
La apertura progresiva de las fronteras requerirá multiplicar esfuerzos en cooperación y multilateralismo. También requerirá un esfuerzo adicional de seguimiento constante y detallado de la evolución de crisis y desescaladas dentro y fuera del país. Al ser un ámbito que no depende únicamente de decisiones a nivel nacional, la recuperación será, previsiblemente, más compleja.
En resumen, más allá de las medidas ya adoptadas de apoyo al conjunto del tejido productivo y de la necesaria flexibilidad para que las empresas aborden el proceso de transición, la desescalada ha de prestar especial atención a los grupos sociales más afectados, los sectores críticos y la gestión de las fronteras.
1. Aspectos sociales
La incorporación de criterios sociales en la toma de decisiones es importante para limitar las posibles consecuencias negativas que la enfermedad, las medidas de confinamiento y la recuperación progresiva de la normalidad, puedan tener en determinados colectivos particularmente vulnerables, para asegurarnos de que no se deja a nadie atrás.
Además, esto es un factor central para garantizar que la ciudadanía siga implicada de manera activa en la lucha contra la epidemia.
Para diseñar la desescalada es necesario:
a) Tener en cuenta el coste de la enfermedad y el confinamiento en los colectivos social y económicamente más débiles.
b) Minimizar las brechas (educativas, de ingresos, de acceso a oportunidades) que se magnifican durante el confinamiento.
c) Compensar la incidencia asimétrica que las medidas están teniendo en diferentes colectivos. Atendiendo a estos criterios, se han identificado los siguientes grupos especialmente vulnerables a la crisis de la COVID-19.
En primer lugar, la infancia y adolescencia, colectivo poco castigado por la enfermedad, pero el más afectado por el confinamiento. La primera afección está asociada a la alteración en el desarrollo ordinario del curso escolar, pudiendo agravar brechas de desigualdad preexistentes. En este sentido, será imprescindible adoptar medidas específicas para garantizar una adecuada atención a la población infantil de los colectivos más vulnerables que aborde, entre otras cuestiones, su adecuada alimentación sostenida gracias a las ayudas y becas de comedor.
Además, es importante procurar un final e inicio de curso ordenado, así como potenciar las actividades educativas dirigidas, de recuperación del aprendizaje perdido en el confinamiento, o de refuerzo durante los meses de verano, así como preparar los centros educativos con las medidas adecuadas para aumentar la seguridad sanitaria.
Problemas como el sedentarismo, la violencia doméstica o el estrés se agudizan en este periodo de encierro y, además, afectan de manera desigual a los hogares, con mayor incidencia en los más desfavorecidos.
Por ello, ya se han adoptado medidas como el permitir pequeños paseos a los menores de 14 años. En este mismo sentido, es recomendable estudiar medidas para atender la situación de los menores en centros de protección, incluyendo a los menores que migran sin compañía.
Por otro lado, la población mayor, junto con los sanitarios, está siendo el colectivo que más preocupa en relación con la contención del virus. Merecen tratamiento diferenciado aquellos ancianos en residencias geriátricas que han sido, con mucho, los más dañados por la pandemia, y aquellos no institucionalizados, que viven solos y se enfrentan a un riesgo de desamparo.
Es imprescindible garantizar una progresiva reducción de contagios, y una protección fuerte de la población que vive en residencias, así como de los profesionales que prestan servicios en ellas. Aunque esta protección será también incluida como uno de los indicadores del panel de indicadores que se utilizará para tomar decisiones en el proceso de transición hacia una nueva normalidad, la premisa inicial en el ámbito de las residencias será la no aplicación de medidas de desescalada.
Esta precaución habrá de ir necesariamente acompañada de medidas que permitan asegurar una adecuada atención sanitaria de las personas que residen o trabajan en ellas, que incluirá la estricta vigilancia de la situación epidemiológica en las mismas. En todo caso, la experiencia de la presente crisis sanitaria ha puesto de manifiesto las limitaciones del actual sistema de residencias, lo cual deberá ser analizado para su mejora.
En este contexto resulta imprescindible resaltar las implicaciones que la crisis sanitaria está teniendo también en las personas dependientes o con discapacidad, para las que será necesario diseñar un plan de recuperación segura de los servicios de atención domiciliaria, de las terapias que deben recibir y de la situación de sus centros residenciales.
Antes de la crisis de la COVID-19 ya existían colectivos socialmente muy vulnerables: personas sin hogar, 600.000 hogares sin ninguna capacidad de ahorro, personas dependientes de la economía informal. Estos colectivos han sufrido especialmente las consecuencias de la crisis sanitaria, y serán probablemente las que más dificultades tengan para recuperarse.
Por ello, es imprescindible analizar cómo hacer frente a la retirada de las medidas extraordinarias adoptadas y la preparación ante situaciones de emergencia más permanentes. Al colectivo de personas vulnerables anterior a la crisis se va a sumar un número de hogares afectados por el parón de la actividad económica que habrá que atender.
La puesta en marcha del IMV debería ser una parte consustancial de la vertiente social del plan de desescalada. Igualmente, merecen tratamiento especial las zonas rurales, ya que el riesgo de contagio también es alto y tienen una menor disponibilidad estructural de servicios públicos y privados básicos para enfrentarse a este tipo de situaciones.
Sumado a esto, las ayudas a la ciudadanía tienden a concentrarse en las zonas urbanas. La falta de consideración de estas zonas puede aumentar la brecha entre medio urbano y rural. Por eso es necesario prestar especial atención a estas áreas en el aumento de capacidades y aplicación de las medidas.
Por último, las personas con trabajos precarios han sido las más golpeadas por la pérdida de empleo. En particular se ven afectadas las mujeres, siempre especialmente amenazadas por la desigualdad y la violencia de género, los más jóvenes y los colectivos vulnerables, con potencial riesgo de generar bolsas de pobreza, por lo que es imprescindible abordar las causas de la precariedad. Con el fin de paliar esas situaciones de pobreza, el Gobierno está trabajando en el ingreso mínimo vital, que garantizará una renta a las personas más vulnerables, así como en otras medidas orientadas a fomentar el empleo digno, facilitar el acceso a la vivienda y la garantía de suministros y servicios esenciales.
Además, hay que considerar que existen otros colectivos vulnerables (personas con discapacidad y necesidades especiales, víctimas de violencia de género, inmigrantes o minorías étnicas, etc.) que podrán requerir una atención específica durante la desescalada.
Dado que los servicios sociales son en gran medida gestionados por las comunidades autónomas y los ayuntamientos, resultará precisa la máxima coordinación inter-institucional a fin de garantizar que nadie se quede atrás.
2. Aspectos económicos
La reactivación de la economía deberá estar regida por los principios de coordinación, prevención, prudencia, proporcionalidad, y seguimiento y monitorización.
Dependerá, con carácter previo, de la evolución de los indicadores sanitarios, y se hará en paralelo a la activación de la movilidad personal, siendo necesario plantear dos horizontes temporales:
a) A corto plazo, la clave es el apoyo de la actividad y la estabilidad económica general, y para ello la reapertura progresiva de los sectores que aún no han podido reiniciar la actividad y de aquellos que están funcionando, pero están todavía lejos de alcanzar niveles de normalidad, en condiciones de seguridad y distanciamiento social reforzados para evitar un incremento de la tasa de reproducción conforme aumente la movilidad.
b) A medio plazo, se requiere un seguimiento especial de aquellos sectores más afectados por la crisis y con mayor potencial de arrastre, que requerirán de planes y medidas de apoyo y acompañamiento para sus respectivos modelos de producción.
Todos los organismos nacionales e internacionales prevén una importante caída de la producción y de la demanda nacional e internacional como consecuencia de la COVID-19 durante 2020.
Aunque las estimaciones están sujetas a notables incertidumbres, el impacto final dependerá de la duración de las medidas de restricción de la movilidad personal y de la actividad económica, así como del ritmo de recuperación de la demanda de consumo e inversión por parte de ciudadanos y empresas.
También de que el proceso de desescalada no tenga que paralizarse para dar lugar a nuevas medidas de contención o prolongue la situación de incertidumbre.
La recuperación del pulso normal de la economía existente antes del estado de alarma no sólo depende del levantamiento de las restricciones existentes, sino también de la confianza de la ciudadanía y el empresariado, así como de la demanda exterior.
El mantenimiento de la estabilidad financiera y de los flujos inherentes al tráfico comercial y empresarial nacional e internacional es fundamental para contar con un entorno macroeconómico que permita recuperar cuanto antes la senda expansiva en que se encontraba la economía española hasta mediados de marzo.
Las medidas adoptadas durante el estado de alarma de apoyo a la liquidez empresarial, la flexibilidad interna, el mantenimiento del empleo, la adaptación de las condiciones laborales a las necesidades familiares y la protección de las rentas de los trabajadores y familias, están desempeñando un papel fundamental de cara a amortiguar el impacto económico negativo y contar con una base adecuada para la reactivación, con un tejido productivo que pueda adaptarse a la nueva realidad y una demanda nacional dinámica.
Para el proceso de transición, es preciso analizar si alguno de esos mecanismos excepcionales ha de mantenerse o adaptarse más allá del estado de alarma con el fin de responder a las distintas fases y acompañar el proceso de recuperación de la actividad económica.
La desescalada necesariamente habrá de responder, entre otros aspectos, a las especificidades de los diferentes sectores, teniendo en cuenta sus protocolos de prevención de riesgos laborales y su capacidad de arrastre en términos económicos y de mantenimiento y/o generación de empleo.
Esos protocolos de seguridad han de servir para que la vuelta al trabajo se produzca en condiciones de protección frente a la pandemia. Ya existen ejemplos de protocolos, pactados por empresarios y trabajadores, que han servido para reiniciar actividades productivas garantizando la seguridad de los empleados.
Finalmente, es preciso acompañar también la necesaria adaptación del modelo productivo a las nuevas exigencias de seguridad y nuevos sectores con gran demanda internacional (por ejemplo, las nuevas necesidades en el ámbito sanitario como los EPIs). Para ello, es importante contribuir a la definición de protocolos y estándares internacionales, particularmente en aquellos sectores, como el turístico, en los que España tiene liderazgo y en los que el objetivo ha de ser recuperar cuanto antes la demanda en un contexto seguro.
